Cassazione Civile, Sentenza n. 26493/2020 del 20/11/2020

Esito

La controversia

La SIT impugnava il diniego dell'amministrazione di revocare/annullare, in autotutela, un'ordinanza-ingiunzione con cui l'Ispettorato centrale aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria per concorso nell'indebita percezione di premi comunitari. La società aveva pagato la somma contestata nel 2010 nell'ambito di una procedura concorsuale e, successivamente, intervenivano sviluppi (assoluzione penale dei responsabili della cooperativa, archiviazione del recupero AGEA) che secondo la SIT rendevano illegittima la sanzione. La questione principale era di giurisdizione: se la materia (richiesta di restituzione di quanto pagato a titolo di sanzione amministrativa e contestazione del diniego di autotutela) rientrasse nella giurisdizione del giudice amministrativo oppure del giudice ordinario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato il ricorso e ha confermato la declinatoria di giurisdizione in favore del giudice ordinario ai sensi dell'art. 22 legge n.689/1981. La Corte ha ritenuto che l'atto impugnato non fosse un diniego motivato di autotutela ma un rifiuto (mancanza di volontà di riesame) e che non sussistessero i presupposti per il sindacato del giudice amministrativo: soltanto un concreto riesame sul merito da parte dell'amministrazione, seguito da un diniego motivato, consentirebbe il sindacato amministrativo. La domanda sostanziale della SIT (restituzione delle somme pagate) è qualificata come diritto soggettivo devolvibile al giudice ordinario ai sensi dell'art. 22 L. 689/1981. Domanda di rinvio pregiudiziale alla CGUE non esaminata per irrilevanza. Spese compensate; indicazione di possibile ulteriore versamento del contributo unificato ai sensi del D.P.R. n.115/2002.

Norme richiamate

• legge n.689 del 1981, art.22

  ai sensi dell'art. 22 legge n.689 del 1981

  Attribuisce al giudice ordinario la competenza sulle domande di restituzione delle somme pagate a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria; il Consiglio di Stato ha applicato questa norma per escludere la giurisdizione amministrativa sulla domanda principale.

• codice del processo amministrativo (c.p.a.), art.7

  violazione dell'art. 7 c.p.a.

  Richiamato dalla parte ricorrente in relazione alla giurisdizione; la Corte ha ritenuto che non sussista violazione perché il sindacato del giudice amministrativo sul rifiuto di autotutela è ammesso solo se l'amministrazione ha previamente riesaminato e motivatamente respinto la richiesta.

• legge n.2248 del 1865, artt. 2 e 3

  artt. 2,3 all, e legge n.2248 del 1865

  Norme richiamate nel ricorso storico/di principio; non hanno modificato la qualificazione della controversia come devoluta al giudice ordinario nella sentenza impugnata.

• Trattato ("art. 19 del Trattato")

  La ricorrente chiedeva rinvio pregiudiziale per verificare l'incidenza del principio comunitario sulla possibilità di impugnare il rifiuto di autotutela; il Consiglio di Stato ha considerato la questione non rilevante rispetto alla domanda e non ha sollevato il rinvio.

• Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea, art.47 (CDFUE)

  Invocata dalla parte per il diritto a un'effettiva tutela giurisdizionale; la Corte ha ritenuto comunque che la questione di giurisdizione rimaneva devoluta al giudice ordinario e non ha effettuato un esame sostanziale sul profilo europeo.

• D.P.R. n.115 del 2002, art.13, commi 1-bis e 1-quater

  Ai sensi dell'art.13,comma 1-quater, d.P.R.n.115 del 2002 ... pari a quello per il ricorso ex art.13,comma 1-bis

  Norme procedurali richiamate per la determinazione dell'eventuale contributo unificato addizionale dovuto dalla parte ricorrente; la Corte ha rilevato i presupposti per tale versamento.

Massime di principio

• La richiesta di autotutela presentata a un'amministrazione non trasforma automaticamente la posizione del richiedente in un interesse legittimo soggetto al sindacato del giudice amministrativo; resta, fino a revoca/annullamento, un diritto soggettivo alla restituzione che rientra nella giurisdizione ordinaria quando concerne somme pagate a titolo di sanzione pecuniaria (art.22 L.689/1981).
• Il giudice amministrativo può sindacare il rifiuto di autotutela solo quando l'amministrazione abbia previamente riesaminato concretamente il merito dell'istanza e motivatamente negato la revoca: l'assenza di un reale esame sul merito rende il provvedimento impugnabile solo davanti al giudice ordinario se l'oggetto è la restituzione di somme.
• L'acquisizione di fatti sopravvenuti (es. assoluzione penale, archiviazione del recupero) non produce automaticamente l'obbligo per l'amministrazione di revocare una sanzione amministrativa né la conversione dell'istanza in interesse legittimo; è determinante il modo in cui l'amministrazione abbia o meno riesaminato il provvedimento.
• Prima di chiedere un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia occorre verificare la rilevanza e la pertinenza della questione comunitaria rispetto alla domanda principale: se la questione di giurisdizione non incide sul merito della domanda, il rinvio può essere dichiarato inammissibile o irrilevante.
• Quando si mira alla restituzione di somme pagate per sanzioni amministrative, è normalmente opportuno procedere davanti al giudice ordinario salvo che l'azione impugni specificamente un atto amministrativo di esercizio di autotutela riesaminato e motivatamente respinto dall'amministrazione.