Sentenza n. 4411/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 13 maggio 2022 una SCIA alternativa al permesso di costruire per demolire un edificio residenziale/ricettivo di 8 piani e ricostruire una torre di 22 piani, alta 82,58 metri, con tre piani interrati, mantenendo la superficie lorda ma variando radicalmente sagoma, sedime, prospetti e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche. Ha impugnato l’ordine comunale di non eseguire le opere, la deliberazione della Giunta n. 199/2024 e le disposizioni di servizio nn. 3 e 4/2024, nonché i pareri istruttori, chiedendo anche l’accertamento della validità della SCIA, eventualmente come titolo condizionato. Nei primi tre motivi e nei motivi ottavo-decimo ha dedotto, tra l’altro, nullità o illegittimità per abnormità, sviamento, difetto di motivazione e violazione delle garanzie procedimentali; illegittima introduzione, mediante atti interni, di criteri nuovi per qualificare l’intervento come nuova costruzione e imporre un piano attuativo; violazione della disciplina statale e del PGT, incompetenza e carenza di potere; erroneità della qualificazione edilizia e insussistenza del presupposto morfologico, sostenendo inoltre che il lotto fosse intercluso e già urbanizzato. Con il quarto motivo ha lamentato la tardività dell’intervento inibitorio rispetto ai termini di trenta giorni e il consolidamento della SCIA. Con il quinto e il sesto ha contestato le deduzioni comunali relative alla bonifica, al parere UCREDIL e al parere paesaggistico, affermando che il parere UCREDIL favorevole era stato rilasciato nel 2023 e che spettava al Comune richiedere un nuovo parere paesaggistico per il progetto rivisto. Con il settimo ha denunciato l’indisponibilità del parere del Gruppo di lavoro richiamato nell’ordine e il conseguente difetto di motivazione. Il Comune ha sostenuto l’inefficacia della SCIA e la necessità della pianificazione attuativa. La società ha rinunciato all’istanza cautelare.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato integralmente le spese. Ha ritenuto legittimi, in astratto, gli atti comunali di indirizzo e le disposizioni di servizio: essi non modificano la definizione legislativa delle categorie edilizie, ma forniscono criteri interpretativo-applicativi e organizzativi interni; il gruppo di lavoro svolge funzioni consultive e istruttorie, senza poteri decisori esterni. La qualificazione come nuova costruzione è stata ritenuta corretta nel caso concreto, poiché il passaggio da un edificio di 8 piani a una torre di 22 piani e 82,58 metri, priva di tracce significative della preesistenza e collocata al centro del lotto anziché in cortina, determina una trasformazione morfologica e urbanistica radicale e interrompe il nesso di continuità con l’edificio demolito. Il mantenimento della superficie lorda non basta a ricondurre l’intervento alla ristrutturazione. La valutazione comunale, espressione di discrezionalità tecnica, non presenta errori di fatto o manifesta irragionevolezza. Ha inoltre ritenuto legittima la richiesta di pianificazione attuativa: l’intervento supera i limiti di altezza di 25 metri e di densità di 3 mc/mq previsti dall’art. 41-quinquies, comma 6, l. 1150/1942; il lotto intercluso o la presenza di alcune urbanizzazioni non escludono automaticamente il piano. La deroga richiede che sia raggiunto l’assetto definitivo dell’intero ambito e una valutazione positiva, espressa e motivata dell’amministrazione circa la superfluità dello strumento. Nel contesto di trasformazione urbana di via Calvino, il Comune ha ragionevolmente ritenuto ancora utile il coordinamento attuativo. La SCIA alternativa era quindi inefficace ab origine, perché utilizzata per un intervento precluso in assenza della preventiva pianificazione. L’ordine è stato riqualificato, in base alla sua sostanza, come esercizio della vigilanza edilizia ex art. 27 d.P.R. 380/2001, non come annullamento in autotutela: sono stati pertanto respinti i motivi sulla nullità, sull’omessa partecipazione al procedimento di autotutela e sulla tardività, poiché né il consolidamento della SCIA né i termini di trenta giorni operano per una segnalazione improduttiva di effetti ab origine. Il TAR ha riconosciuto che la motivazione comunale non era condivisibile nella parte in cui considerava la bonifica condizione genetica della SCIA; ha altresì rilevato che il parere UCREDIL favorevole era stato reso il 7 aprile 2023 e che l’assenza di un nuovo parere paesaggistico non era imputabile alla ricorrente. Tali profili non hanno però determinato l’annullamento, perché resta assorbente la ragione urbanistica dell’inefficacia originaria. È stata respinta anche la censura sulla motivazione per relationem: l’atto richiamato non deve essere materialmente allegato se è specificamente individuato e accessibile mediante gli ordinari strumenti di accesso documentale.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d) ed e), d.P.R. 380/2001

  L’estensione della nozione di ristrutturazione non comporta, dunque, l’abolizione del potere-dovere amministrativo di verificare, in concreto, se il risultato edilizio conservi o meno un sufficiente rapporto di continuità con l’organismo preesistente.

  La demolizione e ricostruzione può rientrare nella ristrutturazione anche in presenza di rilevanti variazioni, ma occorre verificare in concreto che permanga un nesso di continuità con l’organismo preesistente; in mancanza, l’intervento può essere qualificato come nuova costruzione.

• art. 41-quinquies, comma 6, l. 1150/1942

  Tale disposizione, di rango primario, stabilisce in modo inequivocabile che “non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa”.

  Gli edifici che superano i limiti legali di altezza e densità possono essere realizzati solo previa approvazione di un piano particolareggiato o di una lottizzazione convenzionata estesi all’intera zona, salvo la valutazione comunale nei limiti e secondo i criteri applicabili al caso concreto.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  Il regime di consolidamento per decorso del termine di trenta giorni presuppone, per la sua stessa operatività, che la SCIA sia stata validamente presentata nell’ambito applicativo proprio, ossia per un intervento che rientri tra quelli effettivamente realizzabili con tale strumento.

  Il decorso del termine di trenta giorni non consolida una SCIA utilizzata per un intervento estraneo al suo ambito legale e inefficace ab origine.

• art. 23-bis d.P.R. 380/2001

  La segnalazione, pertanto, si rivela inefficace ab origine, perché impiegata fuori dal proprio ambito legale di operatività.

  La SCIA alternativa al permesso di costruire non produce effetti quando è impiegata per un intervento che, per la sua qualificazione e per l’assenza della necessaria pianificazione attuativa, non può essere realizzato mediante tale strumento.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Il provvedimento-diffida del 4 ottobre 2024 va ricondotto all’esercizio delle attribuzioni di vigilanza urbanistico-edilizia, di cui all’art. 27 del d.P.R. n. 380/200.

  Il Comune può esercitare i poteri di vigilanza edilizia per impedire l’avvio di opere prive di un valido presupposto legittimante; tale intervento non equivale all’annullamento in autotutela di un titolo efficace quando la SCIA è inefficace ab origine.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Non ricorre, pertanto, alcuna delle ipotesi tassative di nullità contemplate dall’art. 21-septies della legge n. 241/1990.

  Non è nullo l’ordine comunale adottato nell’esercizio della vigilanza edilizia, quando l’amministrazione è competente e l’atto è motivato e non ricorrono difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato o mancanza di elementi essenziali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento del 4 ottobre 2024 non si colloca sul piano dell’autotutela ex art. 21-nonies, bensì su quello della vigilanza edilizia ex art. 27 d.P.R. n. 380/2001.

  Le garanzie proprie dell’annullamento d’ufficio non si applicano quando l’amministrazione non rimuove un titolo efficace, ma accerta che la SCIA non ha prodotto effetti sin dall’origine e interviene nell’esercizio della vigilanza edilizia.

• art. 3 l. 241/1990

  Secondo orientamento giurisprudenziale costante, il requisito della “disponibilità” dell’atto richiamato non implica la necessaria allegazione materiale dello stesso al provvedimento notificato, essendo sufficiente che il destinatario sia posto in condizione di prenderne visione e di ottenerne copia mediante gli ordinari strumenti di accesso documentale.

  La motivazione per relationem è legittima senza allegazione materiale dell’atto richiamato, purché questo sia individuato e reso effettivamente conoscibile e accessibile all’interessato.

Massime di principio

• La demolizione e ricostruzione, anche con riutilizzo della volumetria o della superficie assentita, non è automaticamente ristrutturazione edilizia: l’amministrazione deve verificare in concreto se permanga un nesso di continuità con l’organismo preesistente, considerando la trasformazione morfologica, tipologica e urbanistica e gli elementi che ne conservino traccia.
• La qualificazione dell’intervento come nuova costruzione può fondarsi su indici tecnico-valutativi predeterminati da atti interni, purché questi non innovino la definizione legislativa delle categorie edilizie e restino criteri di supporto all’applicazione della normativa; la valutazione tecnica è sindacabile solo per errori di fatto o manifesta irragionevolezza.
• Il superamento dei limiti di altezza e densità previsti dall’art. 41-quinquies, comma 6, l. 1150/1942 comporta la necessità della pianificazione attuativa secondo la disciplina applicabile. La deroga per lotto intercluso non discende automaticamente dalla limitata dimensione del lotto o dalla presenza di alcune urbanizzazioni: richiede l’accertamento dell’assetto definitivo dell’intero ambito e una determinazione comunale espressa e motivata circa l’inutilità del piano.
• Una SCIA presentata per un intervento che non può essere realizzato mediante tale strumento, perché privo di un presupposto legale essenziale, è inefficace ab origine: non si consolida per decorso del termine di controllo e l’amministrazione può intervenire con i poteri di vigilanza edilizia, senza attivare l’annullamento d’ufficio.
• La motivazione per relationem non richiede l’allegazione materiale dell’atto richiamato, se questo è specificamente individuato e posto in condizione di essere conosciuto e ottenuto dall’interessato mediante gli ordinari strumenti di accesso.

Come è indicizzato