Cassazione Civile, Sentenza n. 32010/2024 del 11/12/2024

Esito

La controversia

Impugnazione della delibera sanzionatoria della Banca d'Italia (n. 367/17) che aveva irrogato a Giovanni Fantoni sanzioni amministrative per complessivi €163.000 per carenze nell'organizzazione, nella gestione dei rischi, nei controlli interni e nel governo societario (in particolare su valorizzazione delle azioni, finanziamenti correlati all'acquisto di azioni proprie - "finanziamenti baciati", riacquisto di azioni proprie, storni di interessi, conformità MiFID degli aumenti di capitale, investimenti in fondi chiusi, funzionamento di compliance e internal audit, operatività della divisione finanza, contratti derivati e controlli su controllate estere). Il ricorrente deduceva numerose censure: violazione del diritto di difesa e separazione tra funzioni istruttorie e decisorie; violazione dell'art. 6 CEDU; ne bis in idem rispetto a sanzioni CONSOB; applicabilità della lex mitior (d.lgs. n.72/2015); tardività della notifica (art. 14 l. 689/1981); violazione dell'onere della prova e presunzione di innocenza; genericità delle norme contestate; nullità del procedimento BCE alla base; errori di fatto e diritto sui singoli rilievi tecnici; eccessività della sanzione; e altre doglianze processuali.

La decisione

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso e confermato la sentenza della Corte d'appello di Roma che aveva rigettato l'opposizione. Motivazioni principali: (i) la procedura sanzionatoria della Banca d'Italia non viola i principi del contraddittorio e della separazione tra funzioni istruttorie e decisorie nella misura rilevante ai fini dell'art. 6 CEDU; (ii) non sussiste ne bis in idem con le sanzioni CONSOB per diversità di competenze e fattispecie; (iii) la lex mitior (d.lgs. 72/2015) non è applicabile perché si applica ai fatti commessi dopo il 1° giugno 2016; (iv) la notificazione della contestazione è tempestiva: il termine di 90 giorni decorre dall'apposizione del visto del capo dipartimento (accertamento perfezionato il 6/7/2016); (v) in materia di sanzioni bancarie la presunzione di colpa ai sensi dell'art. 3 l. 689/1981 trova applicazione e grava sull'incolpato l'onere di dimostrare di aver adempiuto agli specifici doveri; (vi) la Banca d'Italia poteva fondare il procedimento su findings BCE purché svolgesse autonoma valutazione conformemente all'art. 144-septies TUB e all'art. 18 par.5 del reg. UE 1024/2013; (vii) i rilievi tecnici relativi a valutazione delle azioni, finanziamenti correlati, storni, investimenti in fondi chiusi, controlli interni, ecc., sono stati ritenuti sufficientemente provati come segnali d'allarme che il consigliere non esecutivo avrebbe dovuto cogliere e fronteggiare; (viii) la sanzione di €163.000 è stata ritenuta proporzionata e congrua; (ix) spese processuali riconosciute alla Banca d'Italia. La Corte ha inoltre respinto la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e l'istanza di sospensione in attesa della Corte EDU.

Norme richiamate

• Regolamento (UE) n. 1024/2013 (MVU)

  Istituisce il Meccanismo di Vigilanza Unico; la BCE può inviare findings alle autorità nazionali che possono avviare procedimenti sanzionatori; l'art. 18 par.5 consente alla BCE di chiedere alle autorità nazionali di avviare procedimenti e impone che le sanzioni nazionali siano efficaci, proporzionate e dissuasive. La Corte ha ritenuto legittimo l'utilizzo del rapporto BCE come base informativa purché la Banca d'Italia compia una valutazione autonoma.

• Testo Unico Bancario (d.lgs. n. 385/1993) - art. 144 e seguenti (art. 144-septies comma 2, art. 144-quater)

  Art. 144 disciplina le sanzioni amministrative della Banca d'Italia; art.144-septies comma 2 consente alla Banca d'Italia di applicare sanzioni su richiesta della BCE per fatti riguardanti persone fisiche; le sanzioni ex art.144 non hanno natura sostanzialmente penale secondo la giurisprudenza consolidata, con conseguente esclusione dell'automatica estensione delle garanzie processuali penali e dell'applicazione della lex mitior penale salvo casi specifici.

• Legge n. 689/1981 - art. 14

  Prevede il termine decadenziale di 90 giorni per la notifica della contestazione; la Corte ha interpretato il termine come decorrente dall'apposizione del visto del capo dipartimento (momento dell'accertamento), non dalla mera conclusione dell'attività ispettiva.

• Legge n. 689/1981 - art. 3

  Prevede la presunzione di colpa in materia di illeciti amministrativi: una volta provata la fattispecie tipica, grava sull'incolpato l'onere di provare l'assenza di colpevolezza; applicata nelle sanzioni bancarie ex TUB.

• Legge 30 dicembre 2004, n. 262 - art. 24 comma 1

  i procedimenti sanzionatori sono svolti nel rispetto dei principi della piena conoscenza degli atti istruttori, del contraddittorio, della verbalizzazione, nonché della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie

  La norma prescrive garanzie procedurali nei procedimenti sanzionatori, ma la Corte ha escluso la diretta applicabilità dei precetti costituzionali 24 e 111 Cost. al procedimento amministrativo interno; il giudizio definitivo con piena tutela avviene davanti al giudice ordinario.

• D.lgs. n. 72/2015

  art. 2 comma 3 (richiamato nel testo: si applica ai fatti commessi dopo il 1° giugno 2016)

  Riformò la disciplina delle responsabilità delle persone fisiche; la Corte ha ritenuto che la norma (lex mitior) si applica solo ai fatti successivi al 1° giugno 2016 e quindi non qui applicabile.

• Codice Civile - art. 2381 comma 6 e ultima parte, art. 2392 comma 1, art. 2410

  Definiscono doveri degli amministratori (agire in modo informato) e profili di responsabilità; la Corte ha confermato che i consiglieri non esecutivi hanno il dovere di monitorare e attivarsi in presenza di segnali d'allarme e rispondono della colpa nel non aver rilevato criticità percettibili con la diligenza della carica.

• Circolari Banca d'Italia n. 285/2013 e n. 263/2006

  Disposizioni di vigilanza e attuazione che specificano doveri organizzativi e di controllo per le banche; utilizzate per delineare gli standard di comportamento e controllo che i membri degli organi sociali devono assicurare.

• Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea e Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (art. 6 CEDU)

  Richiamate nelle censure di violazione delle garanzie processuali; la Corte ha ritenuto che le sanzioni TUB non siano di natura penalmente afflittiva tale da invocare automaticamente le garanzie penali dell'art. 6 CEDU.

• TFUE - art. 267 (rinvio pregiudiziale)

  La Corte ha ritenuto inammissibile il rinvio pregiudiziale richiesto dal ricorrente alla Corte di giustizia UE, perché la questione non era necessaria, risultava manifestamente infondata e la giurisprudenza comunitaria e nazionale già chiariva i profili rilevanti (dottrina dell'acte clair).

• Codice di Procedura Civile - art. 360 (motivi di cassazione), art. 91 c.p.c.

  Art. 360 regolamenta i motivi di ricorso in cassazione; art. 91 disciplina rimborso spese per la parte pubblica in caso di patrocinio da parte di avvocato. La Corte ha confermato l'assegnazione degli onorari alla Banca d'Italia essendo patrocinata da avvocati.

• Art. 144-septies TUB (richiamato)

  Prevede la cooperazione con la BCE e la possibilità di azioni su richiesta della BCE; la Corte ha ritenuto che ciò legittima l'utilizzo dei findings BCE purché integrati da valutazione autonoma della Banca d'Italia.

Massime di principio

• I procedimenti sanzionatori della Banca d'Italia fondati sul TUB non sono automaticamente equiparati a procedimenti penali: molte sanzioni amministrative bancarie sono considerate di natura pubblicistica e non sostanzialmente penale, con conseguente diversa portata delle garanzie penalistiche (ne discende, tra l'altro, il diverso regime di applicazione della lex mitior).
• La decorrenza del termine decadenziale per la notifica della contestazione (art. 14 l. 689/1981) nelle sanzioni di vigilanza bancaria va calcolata dal momento dell'accertamento formale (apposizione del visto del capo dipartimento), non dalla mera conclusione tecnica dell'ispezione.
• Quando la BCE produce findings nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico, l'autorità nazionale (Banca d'Italia) può avviare procedure sanzionatorie basandosi su quei rilievi, purché svolga una valutazione autonoma degli elementi e applichi la normativa nazionale pertinente.
• Per i consiglieri non esecutivi di banche vigono doveri rafforzati di 'agire in modo informato': devono monitorare i segnali di allarme e attivarsi in modo concreto; una volta provati i segnali d'allarme, l'onere probatorio può spostarsi sull'amministratore perché dimostri di aver adempiuto al dovere di vigilanza.
• Il ne bis in idem tra sanzioni di diverse autorità (es. Banca d'Italia vs CONSOB) si valuta nella sostanza: occorre verificare sovrapponibilità delle fattispecie e delle competenze; diversità di norme e finalità di vigilanza può giustificare plurime sanzioni per profili differenti.
• La tecnica del rinvio motivazionale (motivazione per relationem) è ammissibile per i provvedimenti sanzionatori, se la proposta di irrogazione è stata notificata all'incolpato insieme al provvedimento e la motivazione complessiva è comprensibile e coerente.
• Il sindacato di legittimità in Cassazione è limitato: la Corte non riesamina i fatti oltre i confini consentiti e non è tenuta a disporre rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia UE quando la questione comunitaria è già chiarita o evidente (dottrina dell'acte clair).