Sentenza n. 15480/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, al fine di difendersi in quattro procedimenti di inefficacia relativi a rapporti di garanzia agevolati dal Fondo di Garanzia per le PMI, aveva chiesto copia dei verbali, delle relazioni, delle risultanze istruttorie, degli atti interni e degli ulteriori documenti posti a fondamento dell'avvio dei procedimenti. Ha contestato: l'illegittimità del riscontro unitario a istanze riferite a posizioni distinte; la violazione degli artt. 22 e 24 della legge n. 241/1990 e dei principi di trasparenza, partecipazione e giusto procedimento, trattandosi di accesso difensivo; l'illegittimo richiamo al segreto di vigilanza e al segreto istruttorio; il difetto di motivazione e di ponderazione degli interessi; nonché la violazione della disciplina dell'accesso civico generalizzato. Ha inoltre chiesto l'ostensione degli atti istruttori trasmessi da Banca d'Italia a MCC, degli altri atti del procedimento di inefficacia e della documentazione acquisita tramite le autorità giudiziarie.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità basata sulla parcellizzazione dei ricorsi: nel processo amministrativo la regola è l'impugnazione di un solo provvedimento con ciascun ricorso e il ricorso cumulativo è eccezionale. Nel merito, ha riconosciuto la natura difensiva dell'accesso, necessario per tutelare la società nei procedimenti di inefficacia. Ha accolto le censure relative al diniego degli atti istruttori trasmessi da Banca d'Italia e degli altri atti del procedimento: il segreto di vigilanza previsto dall'art. 7 t.u.b. non è assoluto e può cedere a esigenze difensive superiori, secondo la comparazione prevista dall'art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990; nel caso concreto Banca d'Italia aveva dichiarato di non ravvisare ragioni ostative all'ostensione. MCC e Banca d'Italia non hanno inoltre indicato puntuali esigenze ostative rispetto agli atti del procedimento di inefficacia. Ha invece negato l'accesso agli atti formati o detenuti dall'autorità giudiziaria nell'ambito di indagini penali in corso, coperti dal segreto ex art. 329 c.p.p. e, inoltre, non espressamente compresi nell'istanza. Ha escluso l'obbligo di ostensione dei documenti prodotti dalla stessa ricorrente o comunque consultabili sul portale del Fondo, mancando la necessità dell'accesso. Ha respinto la censura contro la trattazione contestuale delle istanze, poiché le posizioni avevano un comune nucleo istruttorio e il riscontro unitario non aveva pregiudicato la difesa, e quella basata sull'accesso civico generalizzato, il cui interesse conoscitivo recede rispetto agli interessi pubblici protetti dall'art. 5-bis, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013. Ha quindi accolto il ricorso nei limiti indicati, annullato il diniego parziale e ordinato a MCC di consentire l'accesso, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, con le esclusioni sopra precisate. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  con distinti ricorsi ex art. 116 c.p.a.

  La tutela giurisdizionale dell'accesso è stata proposta con il rito previsto dall'art. 116 c.p.a.; il giudice ha esaminato la domanda di ostensione e ha ordinato l'esibizione nei limiti riconosciuti.

• artt. 22 e 24 l. 241/1990

  l’accesso richiesto riveste indubbia natura difensiva ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990, essendo volto a consentire alla ricorrente di curare e difendere i propri interessi giuridici nell’ambito dei procedimenti di inefficacia delle garanzie relative alle posizioni n. 1016388, 999471, 1071011 e 3364210;

  L'accesso documentale è giustificato dalla necessità concreta di curare e difendere interessi giuridici nei procedimenti di inefficacia. Per gli atti non coperti da un limite prevalente, la natura difensiva fonda l'ostensione; per i documenti già disponibili alla richiedente, manca invece la necessità dell'accesso ex art. 22.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  tale segreto, secondo la giurisprudenza, non può ritenersi del tutto intangibile, ma è destinato a cedere a fronte di superiori esigenze difensive, da accertarsi all’esito del giudizio comparativo previsto dall’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, secondo i criteri della necessarietà, dell’indispensabilità e della parità di rango degli interessi contrapposti

  Il segreto di vigilanza può essere superato quando l'accesso è necessario per la difesa, previa comparazione degli interessi secondo i criteri di necessarietà, indispensabilità e parità di rango. Nel caso concreto l'autorità titolare dell'interesse protetto dal segreto non ravvisava ostacoli all'ostensione.

• art. 7 t.u.b.

  sebbene tali atti siano coperti dal segreto previsto dall’art. 7 t.u.b. posto a presidio dell’interesse pubblico all’efficace esercizio dell’attività di vigilanza, tale segreto, secondo la giurisprudenza, non può ritenersi del tutto intangibile, ma è destinato a cedere a fronte di superiori esigenze difensive

  Il segreto d'ufficio relativo all'attività di vigilanza tutela l'efficacia di tale attività, ma non è assoluto: può cedere a superiori esigenze difensive all'esito della comparazione prevista dall'art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990.

• art. 329 c.p.p.

  trattandosi di atti formati nell’ambito di indagini penali in corso, viene in rilievo l’art. 329 c.p.p., secondo cui gli atti d’indagine compiuti dalla polizia giudiziaria “sono coperti da segreto fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e comunque non oltre la chiusura delle indagini preliminari”

  Gli atti di indagine coperti dal segreto non sono ostensibili durante il periodo stabilito dall'art. 329 c.p.p.; l'accesso a tali atti va richiesto nelle sedi e secondo le modalità proprie del procedimento penale.

• art. 5-bis, comma 1, d.lgs. 33/2013

  parimenti, non rileva la disciplina dell’accesso civico generalizzato, invocata dalla ricorrente in via concorrente, atteso che l’interesse meramente conoscitivo che connota l’accesso civico generalizzato è recessivo rispetto alle esigenze di tutela degli interessi pubblici protetti dall’ordinamento, come espressamente previsto dall’art. 5-bis, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013;

  Nell'accesso civico generalizzato l'interesse meramente conoscitivo recede quando l'ostensione comprometterebbe gli interessi pubblici tutelati dai limiti previsti dall'art. 5-bis, comma 1.

Massime di principio

• L'accesso documentale ha natura difensiva quando è concretamente diretto a consentire la cura o la difesa di interessi giuridici in un procedimento amministrativo; l'ostensione va valutata in rapporto alla necessità della documentazione richiesta.
• Il segreto di vigilanza non è assoluto: può cedere alle esigenze difensive del richiedente quando, attraverso la comparazione prevista dall'art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990 e secondo i criteri di necessarietà, indispensabilità e parità di rango, tali esigenze risultino prevalenti.
• Il diniego di accesso non può fondarsi su richiami generici a esigenze ostative: quando è richiesta documentazione rilevante per la difesa, l'amministrazione deve indicare puntualmente le ragioni che impediscono l'ostensione.
• Gli atti di indagine penale coperti dal segreto ex art. 329 c.p.p. non sono ostensibili attraverso l'accesso amministrativo durante il periodo di segretezza; inoltre, non sussiste l'obbligo di ostendere documenti già nella disponibilità del richiedente o consultabili tramite il portale pertinente, quando difetti la necessità dell'accesso.
• Il ricorso amministrativo ha di regola a oggetto un solo provvedimento; il ricorso cumulativo contro più provvedimenti costituisce un'eccezione.

Come è indicizzato