Sentenza n. 6794/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare di una raffineria con impianto di cogenerazione, aveva ottenuto l’approvazione di un progetto di efficienza energetica e il riconoscimento di 13.259 titoli di efficienza energetica. A seguito di un procedimento di controllo, il GSE accertava che la configurazione effettiva dei macchinari, della centrale termica e della rete di distribuzione del vapore non corrispondeva a quella rappresentata nella proposta progettuale e nelle richieste di verifica e certificazione. In particolare, la produzione effettiva di energia elettrica risultava inferiore a quella dichiarata, con conseguente riconoscimento di un numero eccessivo di titoli. Il GSE modificava quindi l’algoritmo di calcolo e chiedeva la restituzione della differenza relativa a 2.785 TEE. La società impugnava gli atti deducendo, in primo grado e poi in appello, che l’art. 1, comma 89, l. 124/2017 e l’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020 avrebbero avuto applicazione retroattiva, imponendo di conservare le rendicontazioni già approvate e di limitare gli effetti della verifica al futuro. Deduceva inoltre la violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, degli artt. 21-octies e 21-nonies l. 241/1990, l’omessa applicazione della decurtazione dell’incentivo tra il 10% e il 50%, il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento, l’irragionevolezza e la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancato preavviso di rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la sentenza del TAR Lazio. Anzitutto, chiarisce che gli atti del GSE non hanno disposto il rigetto integrale o l’annullamento delle richieste di verifica e certificazione, ma hanno ricalcolato i titoli spettanti sulla base della minore produzione effettiva accertata. Pertanto, la disciplina dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, relativa alla conservazione delle rendicontazioni già approvate in caso di difformità non imputabili a documenti o dichiarazioni non veritieri, non è applicabile alla fattispecie. In ogni caso, le disposizioni introdotte nel 2017 e nel 2020 non hanno efficacia retroattiva né possono essere applicate automaticamente ai procedimenti di controllo già conclusi: occorre una specifica istruttoria del GSE. Tale istruttoria aveva evidenziato una rappresentazione parziale e non veritiera delle modalità di generazione dell’energia e della struttura della rete del vapore, circostanza incompatibile con la conservazione dei titoli già riconosciuti. Il Collegio esclude inoltre che il potere esercitato dal GSE sia riconducibile all’autotutela decisoria ex art. 21-nonies l. 241/1990: si tratta di uno speciale potere vincolato di verifica e controllo previsto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011 e dall’art. 14 d.m. 28 dicembre 2012, esercitabile durante la pendenza del rapporto incentivante. La novella del 2020, nella parte relativa ai presupposti dell’art. 21-nonies e al termine di diciotto mesi, non si applica retroattivamente a provvedimenti adottati prima della sua entrata in vigore. È respinta anche la censura sulla mancata decurtazione del 10-50%: tale misura non costituisce un diritto dell’operatore né un automatismo, ma è rimessa alla valutazione del GSE per violazioni non rilevanti; la falsa rappresentazione dei fatti integra invece una violazione rilevante. Inoltre, nel caso concreto il GSE aveva già operato un ricalcolo riduttivo dell’incentivo. Infine, non sussiste violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché il GSE aveva consentito alla società di presentare osservazioni nell’ambito delle istanze di riesame, inviando una comunicazione sostanzialmente equiparabile al preavviso di rigetto; la società non aveva presentato osservazioni. L’appellante è condannata alle spese di lite, liquidate in € 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42, commi 3, 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  «3-bis. Nei casi in cui [...] il GSE riscontri la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente [...] e tali difformità non derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci [...]»; «3-ter. [...] Gli effetti dell’annullamento del provvedimento [...] decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica. [...] sono fatte salve le rendicontazioni già approvate [...]».

  La disciplina di favore presuppone l’assenza di discordanze tra quanto dichiarato e la situazione reale e l’assenza di documenti o dichiarazioni non veritieri; non si applica quando il GSE abbia ricalcolato i titoli per una falsa o incompleta rappresentazione dell’intervento.

• art. 1, comma 89, l. 4 agosto 2017, n. 124

  Ha introdotto i commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, ma non ha natura retroattiva né di interpretazione autentica; la sua applicazione a procedimenti conclusi richiede un successivo intervento amministrativo del GSE e la verifica delle condizioni previste.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120

  La novella del 2020 non si applica retroattivamente ai procedimenti di verifica già conclusi; per i procedimenti definiti opera solo a seguito di apposita istanza e previa istruttoria del GSE, alle condizioni stabilite dalla legge.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il potere di controllo e ricalcolo esercitato dal GSE non coincide con l’annullamento d’ufficio: è uno speciale potere vincolato di verifica degli incentivi. I presupposti dell’autotutela introdotti dalla novella del 2020 non operano retroattivamente.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il contraddittorio procedimentale è stato ritenuto rispettato mediante una comunicazione del GSE che indicava le ragioni ostative all’accoglimento delle istanze e consentiva la presentazione di osservazioni, anche se adottata nell’ambito di un procedimento di riesame.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può sostituirsi al GSE nell’esercizio della valutazione tecnico-discrezionale relativa all’eventuale applicazione della decurtazione dell’incentivo.

• art. 11 preleggi

  «La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo».

  In assenza di un’espressa e ragionevole previsione contraria, le novelle del 2017 e del 2020 si applicano secondo il principio del tempus regit actum e non incidono retroattivamente su procedimenti di controllo già conclusi.

• d.m. 28 dicembre 2012, art. 14, comma 1

  Costituisce, insieme all’art. 42 d.lgs. 28/2011, la base del potere speciale di verifica e controllo del GSE sugli incentivi.

Massime di principio

• Le disposizioni che salvaguardano le rendicontazioni già approvate nell’ambito del sistema dei titoli di efficienza energetica non si applicano quando il riconoscimento degli incentivi sia stato determinato da una discordanza tra la situazione reale dell’intervento e quella rappresentata dal proponente, oppure da documenti o dichiarazioni non veritieri.
• Il potere del GSE di verificare e ricalcolare gli incentivi ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell’art. 14 d.m. 28 dicembre 2012 costituisce uno speciale potere di controllo, di natura vincolata, distinto dall’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990 e giustificato dalla pendenza del rapporto incentivante.
• Le novelle legislative in materia di controlli sugli incentivi non hanno efficacia retroattiva e non possono essere applicate automaticamente ai procedimenti di controllo già conclusi; l’eventuale riesame richiede un’apposita istanza e una previa istruttoria del GSE sulle condizioni previste dalla legge.
• La decurtazione dell’incentivo tra il 10% e il 50% non costituisce un diritto dell’operatore né una conseguenza automatica di ogni irregolarità, ma una misura rimessa alla valutazione tecnico-discrezionale del GSE per violazioni non rilevanti; il giudice non può sostituirsi all’amministrazione in tale valutazione.
• Una comunicazione procedimentale che esponga le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza e consenta all’interessato di presentare osservazioni può soddisfare le esigenze partecipative proprie del preavviso di rigetto, anche quando sia adottata nell’ambito di un procedimento di riesame.

Come è indicizzato