Sentenza n. 17739/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società, gestore dal 2016 di una casa di riposo autorizzata nel 2017, ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 7 del 2 agosto 2023, la determinazione comunale n. 247 del 2 agosto 2023 di revoca dell’autorizzazione, il parere della Commissione interdisciplinare e gli atti ispettivi e di diffida presupposti. Ha dedotto: 1) violazione dell’art. 7 della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; 2) violazione dell’art. 13 della l.r. Lazio 41/2003 e dell’art. 10 del regolamento comunale, nonché difetto di istruttoria, motivazione e proporzionalità e sviamento, sostenendo che il procedimento di revoca avrebbe dovuto essere graduato e preceduto da sospensione e che non ricorressero violazioni gravi o ripetute né gravi disfunzioni assistenziali; 3) difetto ed erroneità della motivazione. Con motivi aggiunti ha contestato anche l’assenza dei presupposti per l’ordinanza contingibile e urgente, l’insussistenza delle violazioni e disfunzioni qualificate e il travisamento dei fatti nel parere della Commissione, in particolare per il calcolo del fabbisogno di personale secondo parametri delle RSA anziché delle case di riposo e per l’omessa considerazione degli adempimenti effettuati. La società ha inoltre dichiarato interesse all’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori, dopo aver riconsegnato l’immobile al Comune.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento per sopravvenuta carenza di interesse: dopo la riconsegna dell’immobile e la perdita definitiva della sua disponibilità, l’eventuale annullamento della revoca non avrebbe consentito alla società di riprendere l’attività né procurato un’utilità concreta. Ha tuttavia esaminato la legittimità degli atti ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., poiché la ricorrente aveva dichiarato tempestivamente l’interesse ai fini risarcitori. Ha accertato che i provvedimenti non sono illegittimi. Quanto alla revoca, ha interpretato le lettere a) e b) dell’art. 13 l.r. 41/2003 come fattispecie alternative: le irregolarità ordinarie comportano diffida e, in caso di inottemperanza, sospensione; le violazioni gravi o ripetute o le gravi disfunzioni assistenziali consentono invece la revoca senza previa sospensione e senza che gravità e reiterazione debbano concorrere. La documentazione di sopralluoghi, diffide e accertamenti dal dicembre 2022 al luglio 2023, nonché la persistenza di carenze relative, tra l’altro, all’impianto di chiamata, ai piatti doccia, alla segnaletica e alla sicurezza degli ospiti, non rende manifestamente illogica o travisata la valutazione amministrativa. Il favorevole sopralluogo del S.I.A.N. riguardava soltanto igiene degli alimenti e nutrizione; inoltre, la revoca si fondava su più ragioni autonome, non soltanto sulla dotazione del personale. La motivazione per relationem è stata ritenuta sufficiente perché gli atti richiamati erano puntualmente identificati e le ragioni ricostruibili; l’omessa allegazione materiale non aveva pregiudicato la difesa. Non è stato ravvisato difetto di istruttoria sulla PEC del 29 giugno 2023, considerata dall’amministrazione, né sulla contestazione relativa ai parametri del personale, non decisiva rispetto alle autonome ragioni di revoca. La censura sull’omessa comunicazione di avvio è stata respinta: per l’ordinanza cautelare sussistevano esigenze di celerità connesse alla tutela degli ospiti; per la revoca la funzione partecipativa era stata sostanzialmente assolta dalle due diffide, alle quali la società aveva risposto, e comunque operava l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Anche la contestazione del potere contingibile e urgente è stata respinta: l’ordinanza non aveva sostituito il procedimento tipico regionale e rispondeva a un pericolo attuale, organizzando in modo immediato e ordinato il trasferimento degli ospiti, con misura temporanea. Spese compensate tra le parti costituite; nulla sulle spese per l’ASL non costituita.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Ne discende l’improcedibilità della domanda di annullamento per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La perdita definitiva della disponibilità della struttura fa venir meno l’interesse concreto all’annullamento della revoca quando il gestore non potrebbe comunque riprendere l’attività.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Secondo l’orientamento consolidato dopo la pronuncia dell’Adunanza plenaria richiamata dalla stessa parte ricorrente (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 8/2022), è sufficiente che la parte dichiari di avervi interesse a fini risarcitori, senza necessità di specificare i presupposti dell’eventuale futura domanda di risarcimento; la dichiarazione deve essere resa nelle forme e nei termini di cui all’art. 73 c.p.a. e, una volta resa, il giudice deve limitarsi ad accertare se l’atto impugnato sia legittimo o meno, senza delibare la fondatezza della pretesa risarcitoria.

  Se l’annullamento non è più utile ma il ricorrente dichiara nelle forme e nei termini previsti l’interesse risarcitorio, il giudice accerta la legittimità dell’atto senza decidere la fondatezza della futura domanda di risarcimento.

• art. 13, comma 1, l.r. Lazio 12 dicembre 2003, n. 41

  Le due lettere disciplinano fattispecie distinte e alternative, non fasi successive di un medesimo procedimento. La lettera a) regola il caso ordinario delle «irregolarità», rimediabili attraverso la diffida e, in caso di inottemperanza, la sospensione, destinata a perdere efficacia con la rimozione delle cause. La lettera b) individua invece una fattispecie qualificata, nella quale l’amministrazione è tenuta a disporre la revoca, e la identifica attraverso i seguenti presupposti espressamente alternativi: le violazioni di legge «gravi o ripetute» e le «gravi disfunzioni assistenziali». La norma, dunque, non esige il cumulo della gravità e della reiterazione, né impone di disporre previamente la sospensione.

  La disciplina distingue le irregolarità ordinarie, soggette a diffida e possibile sospensione, dalle violazioni gravi o ripetute e dalle gravi disfunzioni assistenziali, che costituiscono presupposti alternativi per la revoca senza previa sospensione.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  Si tratta di una motivazione per relationem conforme all’art. 3, comma 3, della legge n. 241 del 1990, che consente di ricostruire con precisione le ragioni della decisione.

  La motivazione per relationem è legittima quando gli atti richiamati sono identificati in modo puntuale e permettono di ricostruire le ragioni della decisione; la mancata allegazione materiale non determina di per sé illegittimità se non pregiudica la difesa.

• art. 7 l. 241/1990

  Quanto all’ordinanza sindacale, la doglianza è infondata perché l’art. 7 della legge n. 241 del 1990 esclude l’obbligo di comunicazione ove sussistano «ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento», esigenze che sono coessenziali a un provvedimento adottato in via cautelare per la tutela dell’incolumità di ospiti di una struttura residenziale.

  La comunicazione di avvio può essere omessa quando particolari esigenze di celerità sono inerenti alla tutela cautelare dell’incolumità degli ospiti di una struttura residenziale.

• art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990

  In secondo luogo, trova in ogni caso applicazione l’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990, secondo cui il provvedimento non è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La mancata comunicazione di avvio non comporta annullabilità se l’amministrazione dimostra in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000

  Nel caso in esame, il pericolo era attuale, trattandosi di una struttura ospitante anziani in parte non autosufficienti, con le carenze sopra descritte e nei cui confronti stava per essere revocata l’autorizzazione, circostanza che richiedeva che il trasferimento degli ospiti fosse organizzato in modo immediato e ordinato.

  Il potere di ordinanza contingibile e urgente è giustificato dall’attualità del pericolo e dall’idoneità della misura a porvi rimedio; nel caso concreto l’ordinanza, temporanea e limitata alla gestione del trasferimento, non sostituiva il procedimento tipico di revoca.

Massime di principio

• Quando la disciplina settoriale distingue tra irregolarità ordinarie e violazioni gravi o ripetute o gravi disfunzioni assistenziali, le fattispecie possono essere alternative: la revoca può essere disposta per i presupposti qualificati senza dover previamente esaurire la sequenza di diffida e sospensione prevista per le irregolarità ordinarie; gravità e reiterazione non devono necessariamente concorrere.
• La valutazione tecnica sulla gravità delle violazioni e delle disfunzioni è sindacabile in sede giurisdizionale nei limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o difetto di istruttoria.
• Per l’accertamento richiesto dall’art. 34, comma 3, c.p.a., è sufficiente la dichiarazione tempestiva dell’interesse ai fini risarcitori; il giudice accerta la legittimità dell’atto senza dover verificare la fondatezza della pretesa risarcitoria futura.
• La mancata comunicazione di avvio non invalida un provvedimento cautelare adottato per fronteggiare esigenze di celerità connesse alla tutela dell’incolumità; per il provvedimento conclusivo, la funzione partecipativa può risultare assolta da precedenti diffide alle quali l’interessato abbia potuto rispondere, e opera comunque l’art. 21-octies, comma 2, se il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.
• La perdita definitiva della disponibilità del bene cui inerisce un’autorizzazione riferita a una specifica struttura determina sopravvenuta carenza di interesse all’annullamento quando l’eventuale annullamento non consentirebbe al gestore di riprendere l’attività.

Come è indicizzato