Sentenza n. 3306/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha proposto ricorso, integrato da motivi aggiunti, per ottenere il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dall’illegittima azione amministrativa accertata dal Consiglio di Stato con riferimento al procedimento del 2011-2012. In quel procedimento era stata negata l’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio di un impianto a biogas da 999 kW, sulla base di pareri paesaggistici e ambientali ritenuti dal Consiglio di Stato carenti sotto il profilo motivazionale e istruttorio, nonché contraddittori. La società ha dedotto di aver subito un danno da ritardo e un danno patrimoniale per la perdita degli incentivi allora previsti per gli impianti entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2012, oltre al mancato profitto derivante dalla produzione di energia elettrica e termica e alle spese sostenute. Ha inoltre prospettato una condotta ostruzionistica delle amministrazioni, consistita nell’adozione di pareri generici e non costruttivi. A seguito della riedizione del potere, il procedimento si è concluso nel 2022 con il rilascio dell’autorizzazione, ma soltanto dopo la presentazione di un progetto radicalmente modificato e di nuove misure di mitigazione e inserimento paesaggistico. Con i motivi aggiunti la società ha valorizzato la nota del GSE che confermava l’impossibilità di accedere agli incentivi previsti dal d.m. 18 dicembre 2008.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. La sentenza del Consiglio di Stato aveva annullato gli atti del 2012 esclusivamente per carenze motivazionali, istruttorie e contraddittorietà, senza riconoscere la spettanza del bene della vita, cioè il diritto all’autorizzazione dell’impianto sulla base del progetto allora presentato. Il giudicato aveva lasciato integri i margini di discrezionalità, anche tecnica, delle amministrazioni, imponendo soltanto una nuova valutazione concreta e complessiva degli effetti dell’intervento, della compresenza dell’altro impianto, delle modifiche progettuali e del regime incentivante. Il rilascio dell’autorizzazione nel 2022 non dimostra quindi che l’autorizzazione sarebbe stata ottenuta nel 2012: la riedizione si è svolta dopo circa dieci anni, in presenza di uno stato dei luoghi mutato, dell’effettiva realizzazione dell’altro impianto e, soprattutto, di un progetto sostanzialmente nuovo, elaborato e integrato con rilevanti opere di mitigazione e di inserimento paesaggistico. Le valutazioni iniziali del 2022 avevano peraltro confermato l’incompatibilità del progetto originario con i valori paesaggistici e ambientali; soltanto dopo la sua radicale rielaborazione la Soprintendenza e il Parco Agricolo Sud Milano avevano espresso pareri favorevoli, comunque condizionati all’attuazione delle nuove misure. Ne consegue che non è stata provata la spettanza, neppure in termini probabilistici, dell’autorizzazione nel 2012, né il nesso causale tra l’illegittimità degli atti annullati e il mancato conseguimento dell’autorizzazione e degli incentivi. Il danno lamentato non è dunque causalmente riconducibile alle carenze motivazionali accertate dal Consiglio di Stato. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 30 d.lgs. 104/2010

  La domanda risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo richiede l’accertamento dei presupposti della responsabilità dell’amministrazione, inclusi la lesione di una posizione giuridica tutelabile, il danno ingiusto e il nesso causale.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il danno da ritardo non è stato riconosciuto perché la domanda era stata fondata sulla mancata tempestiva attribuzione del bene della vita e non risultava dedotto o provato un danno da mero ritardo autonomo rispetto alla spettanza del bene.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  La disposizione è richiamata con riguardo ai termini del procedimento per l’autorizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili, ma il giudice non ha ritenuto dimostrato il nesso causale tra il ritardo e il danno richiesto.

• art. 14-ter l. 241/1990

  La riedizione del potere è stata svolta mediante conferenza di servizi simultanea, conclusasi con il rilascio dell’autorizzazione dopo la modifica sostanziale del progetto.

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  La tutela paesaggistica dell’area costituisce uno dei presupposti delle valutazioni della Soprintendenza e del Parco, ma le valutazioni negative del 2012 sono state censurate dal Consiglio di Stato per la loro genericità e insufficienza motivazionale.

• art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Il parere della Soprintendenza è stato considerato nel procedimento paesaggistico, ma il suo contenuto doveva comunque esplicitare in concreto le ragioni ostative alla realizzazione dell’impianto e confrontarsi con le modifiche progettuali.

• art. 2, comma 145, l. 244/2007

  La norma è richiamata in relazione alla tariffa incentivante applicabile agli impianti entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2012; la perdita di tale beneficio non è stata risarcita per difetto di prova della spettanza dell’autorizzazione nel termine utile.

• d.m. 18 dicembre 2008

  Il giudice prende atto della sopravvenuta impossibilità di accedere agli incentivi previsti dal decreto, ma ritiene tale perdita non causalmente imputabile alle amministrazioni in assenza della prova che il progetto originario avrebbe ottenuto l’autorizzazione nel 2012.

Massime di principio

• L’annullamento di un provvedimento amministrativo per difetto di motivazione, istruttoria o contraddittorietà non comporta di per sé il riconoscimento della spettanza del bene della vita né fonda automaticamente il diritto al risarcimento del danno.
• Quando l’amministrazione conserva margini di discrezionalità, anche tecnica, e il giudicato impone una riedizione del potere senza predeterminarne il contenuto, il successivo rilascio del provvedimento favorevole non dimostra necessariamente che il privato avrebbe avuto diritto al medesimo esito già nel procedimento originario.
• Il rilascio dell’autorizzazione dopo una radicale modifica del progetto, il mutamento dello stato dei luoghi e l’introduzione di nuove misure di mitigazione non consente di desumere la spettanza dell’autorizzazione sulla base del progetto originario e interrompe, o comunque rende indimostrabile, il nesso causale tra l’illegittimità del diniego iniziale e il danno lamentato.
• Per ottenere il risarcimento derivante dal mancato conseguimento di un’autorizzazione, il ricorrente deve provare che, senza l’illegittima condotta amministrativa, l’autorizzazione sarebbe stata rilasciata sulla base della situazione di fatto e di diritto allora esistente, anche in termini di concreta probabilità di conseguimento.
• Il danno da ritardo fondato sulla mancata tempestiva attribuzione del bene della vita presuppone la prova della spettanza del bene e del nesso causale; resta distinta l’ipotesi del danno da mero ritardo, che deve essere specificamente allegato e provato come pregiudizio autonomo.

Come è indicizzato