Circolare INAIL n. 4 del 10 gennaio 2008

Responsabilità per danno erariale, recupero crediti e obblighi di denuncia

La circolare INAIL n. 4 del 10 gennaio 2008 aggiorna in modo organico la disciplina interna sui fatti e comportamenti dei dipendenti o di altri soggetti legati all’Istituto che possano generare danno patrimoniale all’Erario. Il testo sostituisce la precedente circolare n. 55/1996 e coordina le nuove indicazioni della Corte dei conti, le delibere del Consiglio di Amministrazione del 12 dicembre 2007 e le regole sul recupero dei crediti da danno erariale.

Quadro normativo e ragioni dell’intervento

La circolare richiama un complesso di fonti: il D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, il D.L. 15 novembre 1993 n. 453 convertito nella legge n. 19/1994, la legge n. 20/1994, il D.P.R. 24 giugno 1998 n. 260, l’art. 90 del D.P.R. 27 febbraio 2003 n. 97, gli artt. 361 e seguenti del codice penale, la nota interpretativa della Corte dei conti del 2 agosto 2007 e gli atti organizzativi interni dell’INAIL. La necessità della nuova circolare deriva anche dalla designazione, con delibera n. 410/2007, dell’Ufficio disciplinare e contenzioso della D.C.R.U. quale ufficio per la riscossione dei crediti conseguenti a danno erariale, nonché dall’approvazione, con delibera n. 411/2007, del relativo regolamento di riscossione.

Obbligo di denuncia alla Procura regionale della Corte dei conti

La circolare afferma che, quando da una condotta di dipendenti pubblici o di soggetti legati alla Pubblica Amministrazione da rapporto di servizio derivi un danno all’Erario, sorge l’obbligo di denuncia alla Procura regionale presso la Corte dei conti. La responsabilità amministrativa è personale e riguarda solo fatti e omissioni commessi con dolo o colpa grave; resta insindacabile la discrezionalità amministrativa, intesa come scelta tra più comportamenti legittimi per il perseguimento dell’interesse pubblico.

L’obbligo di denuncia sorge al verificarsi del danno e non per la sola potenzialità lesiva del fatto. La circolare sottolinea che il danno deve essere concreto e attuale: gli eventi meramente potenziali non impongono denuncia, ma richiedono comunque particolare vigilanza e l’adozione di misure correttive per evitare il danno erariale.

La denuncia va inoltrata alla Procura regionale della Corte dei conti competente per il luogo in cui si è svolta l’attività gestionale causativa del danno, o, in via sussidiaria, per il luogo in cui il danno si è verificato. La circolare precisa che, nei casi in cui i fatti emergano a seguito di iniziative dell’autorità giudiziaria penale, l’Amministrazione deve denunciare immediatamente alla competente Procura contabile quanto conosciuto "allo stato degli atti", salvo successivi aggiornamenti sugli sviluppi del procedimento penale.

Termini, prescrizione e tempestività della segnalazione

Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni, decorrenti dalla data del danno, oppure, in caso di occultamento doloso, dalla data della scoperta. La decorrenza della prescrizione è collegata alla conoscibilità dei fatti all’interno dell’Ente, non alla conoscenza del Procuratore contabile. La circolare chiarisce che la conoscibilità deve essere valutata in ambito interno, anche quando i fatti emergano da canali esterni, e che la non conoscibilità è ravvisabile solo in presenza di impedimenti giuridici, non di semplici ostacoli di fatto.

Il termine decorre dal momento in cui si perfeziona la fattispecie dannosa, cioè non solo con l’azione illecita ma anche con l’effetto lesivo e il conseguente depauperamento dell’Ente. La prescrizione è interrotta dalla costituzione in mora, dall’invito a dedurre e dall’atto di citazione. La denuncia deve essere immediata sulla base degli atti in possesso dell’Ente; la sua incompletezza non è di per sé giustificata, ma il ritardo assume rilievo se impedisce alla Procura di attivarsi prima della scadenza del termine prescrizionale. Resta comunque salva, ove ne ricorrano i presupposti, l’azione civile per il recupero del danno.

Soggetti tenuti alla denuncia

In applicazione dell’art. 20 del D.P.R. n. 3/1957, la denuncia deve essere effettuata dal soggetto sovraordinato al presunto autore del fatto dannoso. Nell’assetto organizzativo INAIL sono individuati come soggetti obbligati i Direttori centrali, i Direttori regionali, il Sovrintendente medico generale, l’Avvocato generale e i Coordinatori generali delle consulenze centrali.

Se il presunto responsabile è un dirigente di livello generale, la denuncia spetta al Direttore generale; se è lo stesso Direttore generale, l’obbligo ricade sul Presidente del Consiglio di Amministrazione, ai sensi dell’art. 90, comma 2, del D.P.R. n. 97/2003. I funzionari che riscontrino i presupposti del danno erariale devono riferire i fatti al soggetto tenuto alla denuncia tramite il canale gerarchico. Se l’accertamento avviene ad opera di dirigenti ispettori della Direzione Centrale Ispettorato, l’obbligo di denuncia grava su tali soggetti, che devono coordinarsi con gli altri destinatari per evitare duplicazioni. Restano salve le prerogative degli organi di controllo.

Contenuto della denuncia e documentazione allegata

La denuncia deve contenere tutti gli elementi raccolti per l’accertamento della responsabilità e per la quantificazione del danno. In particolare deve riportare:

• la descrizione del fatto dannoso, del procedimento seguito e dei comportamenti tenuti, con indicazione delle deviazioni dalle regole di corretta gestione;
• l’importo del presunto danno, se determinabile, oppure i dati da cui emerga l’esistenza del danno anche se non ancora quantificabile con precisione;
• le generalità complete e i domicili attuali dei dipendenti o dei soggetti legati da rapporto di servizio che abbiano avuto un nesso causale con l’evento dannoso.

La circolare precisa che l’indicazione riguarda i soggetti presumibilmente imputabili dell’evento lesivo, sia perché partecipi al procedimento causativo del danno, sia perché inadempienti agli obblighi di servizio. Se sussistono difficoltà nell’individuazione dei responsabili, la circostanza deve essere rappresentata al Magistrato contabile; se uno dei soggetti è deceduto, l’Amministrazione, su delega della Procura, deve acquisire gli elementi necessari per identificare gli eredi.

Alla denuncia devono essere allegati tutti i documenti utili disponibili presso l’Ente, ma la trasmissione non può ridursi a un mero invio di atti: deve emergere una ricostruzione chiara e funzionale della vicenda.

Dolo, colpa grave e casi di esclusione della responsabilità

La responsabilità amministrativa è limitata ai fatti o alle omissioni commessi con dolo o colpa grave. Il dolo è caratterizzato dall’intenzionalità del comportamento; la colpa grave si identifica in condotte di massima imprudenza, negligenza, trascuratezza o imperizia nell’applicazione delle norme. La valutazione del grado della colpa non compete al soggetto denunciante, che deve però verificare almeno l’esistenza di un minimo di volontarietà e del nesso causale tra condotta e danno.

La circolare precisa che il nesso psichico può mancare in caso di caso fortuito o forza maggiore. In tali ipotesi il soggetto tenuto alla denuncia invia alla Procura regionale un rapporto sintetico sui fatti. Pur non potendo formulare valutazioni definitive sulla colpevolezza, l’Ente può comunque esporre alla Procura motivati elementi di valutazione collegati a circostanze concrete.

Costituzione in mora e tutela del credito

Accanto alla denuncia, l’Ente può costituire in mora i presunti responsabili mediante intimazione o richiesta scritta ai sensi degli artt. 1219 e 2943 c.c., con la finalità di interrompere la prescrizione. La circolare osserva che, se in presenza di denuncia alla Procura regionale non viene inviato l’atto di diffida e ciò comporta la prescrizione del diritto al risarcimento, può sorgere responsabilità personale del soggetto che aveva il compito di provvedervi.

L’atto di costituzione in mora deve essere:

• redatto per iscritto;
• inviato con raccomandata A/R alla residenza anagrafica del presunto responsabile;
• distinto per ciascun destinatario;
• contenere l’intimazione a pagare entro un termine perentorio, di norma venti giorni;
• richiedere, secondo i casi, l’intero danno oppure la quota pro parte, oltre interessi legali, accessori e spese;
• essere firmato dal soggetto denunciante se il destinatario è un dipendente dell’Ente, oppure dal Presidente dell’Istituto se il destinatario è un soggetto esterno con rapporto di servizio o un componente di organi collegiali;
• descrivere sinteticamente i fatti da cui deriva la presunta responsabilità.

Copia degli atti di costituzione in mora, insieme alle prove di ricezione, va trasmessa alla Procura regionale, alla quale devono essere riferiti anche gli sviluppi successivi, compresi quelli penali e disciplinari.

Misure cautelari e rapporti con il Procuratore contabile

Poiché l’INAIL non è titolare dell’azione di responsabilità amministrativa per danno erariale, non può chiedere direttamente alla Corte dei conti l’adozione di misure cautelari. Può però segnalare al Procuratore contabile l’esigenza di tutela del credito. Sarà poi il Pubblico Ministero contabile, se ne condivide i presupposti di periculum in mora e fumus boni iuris, a richiedere al Presidente della Corte il sequestro conservativo.

L’Ente deve comunicare alla Corte tutti gli elementi in proprio possesso relativi alle somme dovute al debitore, come stipendio, pensione o indennità di fine rapporto. La circolare ricorda che la pignorabilità di tali crediti è limitata a un quinto. Inoltre, copia di ogni denuncia e degli atti di costituzione in mora deve essere inviata alla D.C.R.U. - Ufficio Disciplinare e Contenzioso per conoscenza e per le opportune evidenze.

Processo contabile e impugnazioni

La notitia damni avvia l’esercizio dell’azione di responsabilità da parte del Procuratore della Corte dei conti e può coincidere con la denuncia dell’Istituto. Durante l’istruttoria il Pubblico Ministero contabile può compiere accertamenti anche mediante delega a organi o funzionari dell’Ente.

L’attività istruttoria si conclude con decreto di archiviazione oppure con l’invito a dedurre rivolto ai soggetti interessati, che hanno un termine non inferiore a trenta giorni per depositare difese e documenti. Entro centoventi giorni dalla scadenza di tale termine il Pubblico Ministero archivia la vertenza o emette l’atto di citazione. Il giudizio può chiudersi con decisione di rito o di merito, di assoluzione o condanna.

Le sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali possono essere appellate alle sezioni giurisdizionali centrali entro sessanta giorni dalla notifica da parte dell’Istituto; l’appello sospende l’esecuzione della sentenza di primo grado.

Esecuzione delle sentenze di condanna e recupero dei crediti

In attuazione del D.P.R. n. 260/1998, la delibera n. 410/2007 ha designato l’Ufficio disciplinare e contenzioso della D.C.R.U. quale ufficio per la riscossione dei crediti conseguenti a danno erariale, con funzioni di riscossione, coordinamento e monitoraggio dell’esecuzione delle sentenze o ordinanze della Corte dei conti. La delibera n. 411/2007 ha approvato il regolamento delle procedure di riscossione, entrato in vigore il 12 dicembre 2007.

Le competenze si ripartono tra Ufficio disciplinare e contenzioso della D.C.R.U., Direzioni regionali e provinciali di Trento e Bolzano, Avvocature regionali e Avvocatura generale, nonché gli uffici che hanno in carico la posizione economica del responsabile. Le decisioni riguardanti dipendenti della Direzione generale e gli Organi dell’Istituto competono alla D.C.R.U.; quelle riferite a dipendenti delle Direzioni regionali o provinciali competono alle rispettive strutture. Le Avvocature curano le notifiche e trattengono i titoli esecutivi per eventuali azioni esecutive o iscrizioni a ruolo.

Recupero diretto, rateazione e spese di giudizio

Una volta acquisita la sentenza o ordinanza esecutiva notificata, l’ufficio competente invita il debitore, con raccomandata A/R, a pagare entro trenta giorni tutte le somme indicate in sentenza. La richiesta deve indicare:

• importi dovuti per sorte capitale, interessi e rivalutazione;
• coordinate del conto corrente INAIL presso Unicredit;
• causale del versamento con riferimento alla sentenza della Corte dei conti;
• nominativo del responsabile del procedimento.

Il pagamento può avvenire anche in forma rateale, su istanza del debitore, indirizzata alla struttura competente. In caso di accoglimento, deve essere comunicato il numero delle rate e l’importo, entro il limite di un quinto delle somme dovute; in caso di diniego, va trasmesso un motivato riscontro entro trenta giorni.

Le spese di giudizio devono essere versate separatamente sul conto corrente postale della Tesoreria Centrale dello Stato, con indicazione del numero della sentenza, dell’imputazione contabile, della Sezione giurisdizionale e dell’ente di appartenenza. Le strutture competenti devono richiedere al debitore la copia della ricevuta, da trasmettere agli uffici della Corte dei conti.

Garanzia ipotecaria, esecuzione forzata e iscrizione a ruolo

Se trascorrono inutilmente trenta giorni senza pagamento né istanza di rateizzazione, la struttura che ha in carico il credito può chiedere all’Avvocatura competente di iscrivere ipoteca sui beni del debitore, per un importo pari ai crediti liquidati, alle spese di iscrizione e agli interessi legali. Dopo l’iscrizione ipotecaria, l’Avvocatura deve darne formale notizia al debitore.

Se il recupero amministrativo non produce esito, il credito può essere recuperato, in tutto o in parte, mediante iscrizione a ruolo ai sensi del D.Lgs. n. 46/1999 oppure con esecuzione forzata secondo il codice di procedura civile.

Comunicazioni al Procuratore regionale e monitoraggio periodico

L’Ufficio disciplinare e contenzioso e le Direzioni territoriali devono comunicare al Procuratore regionale della Corte dei conti l’avvio della procedura di recupero e il nominativo del funzionario responsabile, entro il termine indicato dal Magistrato contabile. Successivamente, con cadenza semestrale, devono aggiornare la Procura sullo stato dei recuperi, indicando le somme riscosse, quelle soggette alla ritenuta del quinto, quelle affidate al concessionario per l’iscrizione a ruolo e quelle trasmesse alle Avvocature per l’esecuzione forzata.

Istruzioni contabili

I crediti liquidati dalla Corte dei conti, e ogni altra somma connessa, esclusi i compensi per spese di giudizio, devono essere iscritti in apposita voce di entrata del bilancio dell’Istituto. A tal fine è stato istituito il capitolo 069 "Risarcimento per danno erariale" nell’ambito dell’Unità previsionale di base 4.01.03.09 "Poste correttive e compensative di entrate correnti".

Se il debitore, dipendente dell’Istituto, non paga spontaneamente e viene disposta la ritenuta entro il limite di un quinto sulle somme da lui percepite, l’imputazione avviene automaticamente tramite procedure informatiche. Se la ritenuta comprende anche le spese di giudizio, queste devono essere accertate sul capitolo 207, sottoconto 07, e versate al bilancio dello Stato con imputazione sul capitolo 807, sottoconto 07.

Danno erariale arrecato ad altro ente

Quando le strutture INAIL ricevono notizia di decisioni della Corte dei conti che riguardano dipendenti dell’Istituto responsabili di danni patrimoniali cagionati ad altro ente, devono informare immediatamente l’Ufficio disciplinare e contenzioso. Sarà quest’ultimo a trasmettere la decisione all’ente danneggiato, affinché possa curare il recupero del proprio credito.

Attività con rilevanza penale e obblighi di denuncia

La circolare conclude richiamando il principio della responsabilità penale personale. Se il Pubblico Ministero esercita l’azione penale nei confronti di un dipendente pubblico, informa l’autorità da cui dipende e segnala l’imputazione, nonché le norme violate; analoga comunicazione è prevista in caso di arresto, fermo o custodia cautelare.

Per i reati perseguibili d’ufficio, il funzionario che ne abbia notizia nell’esercizio o a causa delle sue funzioni deve denunciare senza ritardo alla polizia giudiziaria o al Procuratore della Repubblica, anche se non è ancora individuato il responsabile. Se il fatto emerge nel corso di un procedimento amministrativo o civile, i soggetti indicati al punto 1.3 devono presentare denuncia senza ritardo. In entrambi i casi la denuncia deve contenere gli elementi essenziali del fatto, quelli acquisiti e le eventuali fonti di prova. L’omissione o il ritardo costituiscono reato ai sensi dell’art. 361 c.p.

Rapporti tra procedimento penale, disciplinare e contabile

La circolare rinvia alle precedenti direttive INAIL in materia disciplinare e ribadisce che il procedimento penale prevale su quello disciplinare. Diversamente, il giudizio penale e quello contabile restano autonomi, venuta meno la pregiudiziale penale. In questo quadro, gli uffici devono mantenere un costante flusso informativo verso la Procura contabile e verso l’Ufficio disciplinare e contenzioso, in modo da garantire il coordinamento tra i diversi procedimenti e la tutela effettiva del credito dell’Istituto.