Cassazione Civile, Sentenza n. 9161/2022 del 21/03/2022

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnano la sentenza di appello che ha riconosciuto al Comune di Rivoli il diritto di ripetere le somme erogate a titolo di incentivo per la redazione di atti di pianificazione urbanistica (richiamando art. 18 I. n. 109/1994, poi art. 92 d.lgs. n. 163/2006). Essi deducono, tra l'altro, vizi nella qualificazione e nell'annullamento del Regolamento 2004, l'erronea interpretazione della disciplina degli incentivi, la limitazione della ripetizione ai soli tre anni previsti dall'art. 1, comma 136, L. n. 311/2004, la rilevanza della buona fede degli accipienti e la contestazione della pronuncia sulle spese processuali.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso principale e ha assorbito il ricorso incidentale. Ha confermato l'orientamento per cui l'incentivo previsto dall'art. 92, comma 6, d.lgs. n. 163/2006 (applicabile ratione temporis l'art. 18 I. n. 109/1994) si applica solo quando l'atto di pianificazione sia prodromico e strettamente correlato alla realizzazione di un'opera pubblica. Ne consegue la non conformità del Regolamento comunale e la nullità degli atti che hanno disposto le erogazioni non previste dalla legge; tali erogazioni costituiscono indebiti oggettivi e sono ripetibili ai sensi dell'art. 2033 c.c. La buona fede del ricevente non impedisce la ripetizione, incidendo solo sull'esclusione degli interessi. La censura relativa al vincolo triennale di L. n. 311/2004 è stata ritenuta infondata alla luce della necessità di ripristino della legalità da parte della P.A. Infine la Cassazione ha ritenuto regolare la ripartizione delle spese come deciso in grado di merito.

Norme richiamate

• art. 18, L. n. 109/1994 (richiamato ratione temporis)

  La disposizione è stata considerata nella lettura applicata dall'art. 92 d.lgs. 163/2006: gli incentivi sono spettanti solo se l'atto di pianificazione è prodromico e strettamente correlato alla realizzazione di un'opera pubblica

• art. 92, d.lgs. n. 163/2006, comma 6

  Letto con i commi 1 e 5 e con l'art. 90 dello stesso decreto, delimita l'ambito di applicazione dell'incentivo alla pianificazione collegata a opere pubbliche; erogazioni non conformi sono nulle

• art. 2033 c.c.

  Le somme erogate in mancanza di titolo costituiscono indebiti oggettivi e sono ripetibili dall'ente pubblico; la buona fede dell'accipiens rileva solo ai fini dell'esclusione degli interessi

• art. 1, comma 136, L. n. 311/2004

  La limitazione al triennio prospettata dai ricorrenti non è risultata ostativa alla ripetizione quando l'erogazione è viziata da nullità dell'atto che la giustificava e l'ente esercita il dovere di ripristino della legalità

• L. n. 241/1990 (art. 13, artt. 21-septies e 21-octies e art. 21-nonies richiamati)

  La qualificazione del Regolamento comunale come atto amministrativo e le conseguenze dell'annullamento sono state valutate dalla Corte nel quadro della disciplina degli atti amministrativi generali e del loro annullamento

• d.lgs. n. 165/2001 (artt. 2, 5, 63 richiamati)

  Richiamate nelle censure dei ricorrenti in relazione al regime del rapporto di lavoro e alla competenza a disporre incentivi; la Corte ha però applicato i principi sostanziali relativi alla natura delle erogazioni e alla loro illegittimità

• art. 90 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato per la corretta interpretazione dell'art. 92: il sistema normativo richiede la correlazione con opere pubbliche per riconoscere l'incentivo

• Protocollo addizionale n. 1 CEDU, art. 1

  La Corte ha ritenuto inapplicabile alla fattispecie la decisione CEDU (CASARIN) richiamata dai ricorrenti, per differenze fattuali significative (situazione patrimoniale e durata del percepimento dell'indebito)

Massime di principio

• Gli incentivi previsti dalla normativa sugli appalti (art. 18 L. 109/1994 e art. 92 d.lgs. 163/2006) spettano solo se l'atto di pianificazione è strettamente connesso e prodromico alla realizzazione di un'opera pubblica; altrimenti l'erogazione è illegittima
• Se un atto amministrativo che ha dato titolo all'erogazione viene annullato per illegittimità, le somme corrisposte possono essere qualificate come indebito oggettivo e sono ripetibili a norma dell'art. 2033 c.c.
• La buona fede del beneficiario non impedisce la ripetizione dell'indebito; essa può influire soltanto sull'eventuale esclusione o sulla misura degli interessi
• La dichiarazione di nullità di atti o regolamenti comunali che prevedono erogazioni ingiustificate legittima l'ente pubblico a esercitare il potere di autotutela e a chiedere la restituzione anche oltre limiti temporali invocati, quando ciò si giustifica per il ripristino della legalità
• Le questioni sulle spese processuali restano in larga misura affidate alla discrezionalità del giudice del merito; la Cassazione verifica solo il rispetto del principio che non si impongano spese all'interamente vittorioso