L.R. FVG 12/2008

Modifiche e integrazioni alla disciplina urbanistica e paesaggistica regionale

La legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 12 del 2008 interviene sulla LR 5/2007, introducendo norme transitorie per la pianificazione urbanistica comunale e aggiornando la disciplina dei piani attuativi e dell’autorizzazione paesaggistica. Molte previsioni hanno natura temporanea e sono oggi rilevanti solo per effetti residui o per la ricostruzione di procedure avviate nel periodo di vigenza.

Strumenti urbanistici generali comunali in fase transitoria

Fino all’entrata in vigore del PTR, e comunque non oltre due anni dall’entrata in vigore della LR 12/2008, la formazione dei piani regolatori generali comunali e delle loro varianti, se non riconducibili alle fattispecie speciali previste dalla legge e dal regolamento regionale, è stata sottoposta a una disciplina specifica. Lo strumento urbanistico generale doveva considerare l’intero territorio comunale e perseguire tutela delle risorse naturali e dei beni culturali e paesistici, sviluppo equilibrato degli insediamenti, soddisfacimento del fabbisogno abitativo e dei servizi, nonché coerenza tra morfologia territoriale, capacità insediativa e sistema dei servizi.

Il piano doveva contenere obiettivi e strategie, recepimento delle prescrizioni sovraordinate, tutela e valorizzazione delle risorse, ricognizione delle zone di recupero ed eventuali espansioni, studio geologico-idraulico-valanghivo, individuazione delle zone omogenee, disciplina delle aree di pianificazione degli enti pubblici, localizzazione di servizi e attrezzature collettive e delle infrastrutture principali. Potevano essere imposti vincoli di inedificabilità per tutela ambientale, funzionale di infrastrutture o pericolo per l’incolumità; nelle aree vincolate restavano sempre ammessi gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, salvo divieti espressi.

Contenuti del piano, flessibilità e vincoli

La legge ha previsto che lo strumento urbanistico generale si esprimesse tramite elaborati grafici, normativi e descrittivi. Tra gli elaborati normativi assumeva rilievo la relazione di flessibilità, che consentiva modifiche entro limiti predeterminati: in via generale l’incremento delle aree destinate alle funzioni di piano non poteva superare il 10% della quantità complessiva delle superfici previste, con esclusione delle superfici forestali e di tutela ambientale; per i Comuni sotto i 15.000 abitanti il limite saliva al 20%.

Erano inoltre previsti gli ambiti da attuare mediante PRPC o altri strumenti attuativi. I piani comunali di settore, elaborati in base a leggi statali o regionali o su iniziativa comunale, integravano il piano generale e costituivano variante solo se rientravano nella flessibilità consentita; altrimenti seguivano la procedura ordinaria di adozione e approvazione.

Per i Comuni montani e per quelli con popolazione residente inferiore a 2.500 abitanti, la formazione degli strumenti urbanistici generali e delle varianti era disciplinata dalla procedura semplificata del regolamento regionale, purché non fosse modificata la disciplina speciale dei comprensori montani. Inoltre, la deliberazione di approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari del decreto-legge 112/2008 costituiva variante non sostanziale allo strumento urbanistico generale.

Procedura di adozione, osservazioni, riserve regionali e conferma di esecutività

Il Consiglio comunale impartiva le direttive per la predisposizione del nuovo strumento urbanistico generale e delle varianti che incidessero su obiettivi e strategie. Il progetto era adottato dal Consiglio comunale e trasmesso alla Regione, con avviso sul BUR.

Dopo la pubblicazione, il piano adottato era depositato per trenta giorni effettivi presso il Comune. Entro tale termine chiunque poteva presentare osservazioni; i proprietari degli immobili vincolati potevano presentare opposizioni sulle quali il Comune doveva pronunciarsi specificamente.

Entro novanta giorni dalla ricezione della deliberazione esecutiva di adozione, la Giunta regionale poteva formulare riserve vincolanti, motivate da contrasto con le norme vigenti o con gli strumenti sovraordinati, oppure da esigenze di tutela e valorizzazione paesaggistica e dei beni culturali interessati. Nel medesimo periodo il Comune doveva conseguire le intese necessarie per eventuali mutamenti di destinazione dei beni demaniali o patrimoniali indisponibili dello Stato o della Regione e per le aree degli enti pubblici titolari di funzioni territoriali.

Decorso tale termine, il Consiglio comunale approvava il piano se non occorrevano intese, se le intese erano già raggiunte, se non erano state presentate osservazioni o opposizioni e se non vi erano riserve regionali. In presenza di osservazioni, opposizioni o riserve, il Consiglio si pronunciava motivatamente e poteva approvare il piano modificato o disporne la rielaborazione; la riadozione era necessaria quando le modifiche incidevano su obiettivi e strategie o quando le intese non erano state raggiunte. La Giunta regionale confermava quindi l’esecutività, salvo il caso in cui le modifiche accolte contrastassero con gli obiettivi e le strategie o non superassero le riserve. Se le riserve non risultavano superate, il Presidente della Regione poteva imporre, con decreto, le modifiche indispensabili o disporre la rielaborazione.

Salvaguardia, durata e decadenza dei vincoli

Gli strumenti urbanistici generali formati secondo la disciplina transitoria avevano durata indeterminata ed entravano in vigore il giorno successivo alla pubblicazione degli atti di approvazione o conferma sul BUR. Ad essi si applicava la salvaguardia per un massimo di due anni; il Consiglio comunale poteva prevedere una salvaguardia analoga anche sulle aree in contrasto con le direttive di pianificazione, con allegato elaborato grafico delle aree interessate.

Ai PRPC si applicava la stessa salvaguardia, ma non rispetto ai contenuti relativi alla rappresentazione schematica della strategia del piano. Ai medesimi strumenti si applicava anche la disciplina sulla decadenza dei vincoli. Nelle aree soggette a PRPC, se i vincoli e i limiti edificatori per mancata adozione dei piani attuativi entro cinque anni perdevano efficacia, era comunque consentita, prima delle varianti di decadenza, l’adozione di PRPC che assicurassero le dotazioni di servizi necessarie o dimostrassero il loro soddisfacimento con servizi pubblici esistenti.

PRPC di iniziativa pubblica

Per i PRPC di iniziativa pubblica, l’approvazione del piano fissava termini non superiori a dieci anni per l’espropriazione degli immobili necessari e valeva come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere previste. L’autorità espropriante doveva espropriare le aree e gli edifici indispensabili al conseguimento degli obiettivi del piano.

Se non era ritenuta indispensabile l’espropriazione, il Comune poteva individuare comparti edificatori. I proprietari erano invitati ad attuare il piano, da soli o in consorzio, entro un termine non inferiore a novanta giorni, con stipula di convenzione. Per il consorzio era sufficiente il concorso di proprietari rappresentanti almeno due terzi del valore catastale. Decorso inutilmente il termine, il Comune poteva espropriare le aree dei non aderenti e realizzare direttamente l’intervento o cedere le aree e i diritti di superficie, con prelazione agli originari proprietari.

Le prescrizioni di piano che comportavano vincoli preordinati all’espropriazione o inedificabilità assoluta perdevano efficacia alla scadenza del termine stabilito per la parte non realizzata, mentre restavano indefinitamente efficaci le prescrizioni tipologiche, gli allineamenti e le altre prescrizioni urbanistiche. Su tali aspetti era ammessa anche successivamente una variante parziale, con possibilità di revisione dei vincoli espropriativi se riferita all’intero ambito.

PRPC di iniziativa privata e accordi con i proprietari

I proprietari che rappresentavano almeno i due terzi del valore catastale delle aree e degli edifici compresi nell’ambito potevano presentare proposte di PRPC o di altri strumenti attuativi. La proposta doveva essere accompagnata da uno schema di convenzione che disciplinasse: realizzazione delle opere di urbanizzazione, cessione gratuita delle aree necessarie, assunzione degli oneri urbanizzativi, termine massimo decennale per l’esecuzione delle opere, garanzie finanziarie e obbligo di trascrizione della convenzione nei registri immobiliari e tavolari.

La disciplina successiva ha introdotto una regolazione comunale dei termini massimi del procedimento di adozione e approvazione dei PAC. In mancanza del regolamento comunale, il Comune doveva esprimersi preliminarmente entro sessanta giorni, poi adottare o rigettare il piano; dopo il deposito di trenta giorni per osservazioni e opposizioni, l’organo competente approvava entro sessanta giorni o invitava alla rielaborazione, con pubblicazione dell’avviso sul BUR entro dieci giorni. Se l’istruttoria preliminare non poteva essere conclusa in sessanta giorni, il Comune doveva indire una conferenza di servizi; il termine per l’adozione poteva essere interrotto una sola volta per richiedere integrazioni documentali.

A seguito dell’esecutività della delibera di approvazione, si stipulava la convenzione. I proprietari non aderenti erano poi invitati dal Sindaco ad attuare il piano entro un termine non inferiore a centottanta giorni; in caso di inerzia il Comune poteva espropriare. In alternativa all’esproprio era possibile una variante di livello comunale per ridefinire l’ambito o le norme di attuazione. Non necessitavano di variante le modifiche planivolumetriche che non alterassero le caratteristiche tipologiche, non incidessero sul dimensionamento complessivo e non riducessero le aree per servizi pubblici o d’uso pubblico, purché non contrastassero con prescrizioni vincolanti specifiche.

Il PRPC predisposto dalla totalità dei proprietari inclusi nell’ambito, quando non modificava le previsioni del piano generale e non interessava beni vincolati paesaggisticamente o complessi storico-monumentali e archeologici, era approvato dalla Giunta comunale o dal Consiglio comunale secondo lo statuto, con il solo obbligo di pubblicazione dell’avviso di approvazione sul BUR.

Disciplina paesaggistica e autorizzazione paesaggistica

La legge ha sostituito la disciplina regionale sull’autorizzazione paesaggistica. I Comuni competenti rilasciavano l’autorizzazione con procedura transitoria ex articolo 159 del Codice dei beni culturali fino all’adeguamento degli strumenti di pianificazione al piano paesaggistico regionale; dopo tale adeguamento, si applicava la procedura ordinaria ex articolo 146 del medesimo codice. L’autorizzazione paesaggistica aveva validità quinquennale dalla data del rilascio.

È stata inoltre prevista, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, l’istituzione da parte dei Comuni titolari delle funzioni paesaggistiche di una commissione per il paesaggio composta da soggetti con particolare e qualificata esperienza nella tutela paesaggistico-ambientale. La commissione poteva essere istituita anche in forma consorziata o associata e doveva esprimere parere obbligatorio sulle autorizzazioni paesaggistiche comunali.

In via transitoria, fino all’istituzione della commissione, il parere era reso dalla commissione edilizia integrata da uno a tre esperti paesaggistici; se la commissione edilizia mancava, le funzioni erano attribuite solo agli esperti. La legge ha poi ampliato le competenze autorizzatorie dei Comuni anche alle opere e interventi soggetti a conformità urbanistica e ha previsto che la Giunta regionale individui i Comuni delegati alla funzione autorizzatoria, potendo in caso di inadeguatezza organizzativa delegare i soggetti individuati dal Codice dei beni culturali.

Va rilevato che una parte delle modifiche all’articolo 58 della LR 5/2007 è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale, per cui quelle specifiche previsioni non sono più utilizzabili.

Disposizioni procedurali e norme abrogate

Nei procedimenti relativi alle riserve regionali e alla conferma di esecutività si applicano le norme generali sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso della LR 7/2000. Alcune disposizioni inserite o modificate dalla legge risultano però successivamente abrogate o non più applicabili, in particolare varie parti dell’articolo 2 e del sistema di pianificazione originario della LR 5/2007, oltre alle previsioni dichiarate incostituzionali o superate dal decorso dei termini transitori.

Attualità della disciplina

La legge conserva interesse soprattutto come testo di coordinamento e per la ricostruzione della disciplina storica della pianificazione comunale, dei PRPC e della fase di adeguamento paesaggistico nella Regione Friuli Venezia Giulia. Le norme di più stretta operatività avevano in larga misura natura transitoria e legata a termini già scaduti.