Sentenza n. 2197/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, già concessionaria della miniera San Rocco, ha chiesto di accertare che il Comune utilizzava senza titolo, dal 2005, il serbatoio e l'impianto di pompaggio collocati su un'area di sua proprietà, e di ottenere un'indennità o il risarcimento del danno, quantificati in euro 5.362,94 per ogni mese di utilizzo, oltre interessi. La convenzione del 29 dicembre 2000, stipulata tra la concessionaria e il Comune nel contesto della ripresa dell'attività estrattiva, prevedeva la realizzazione a spese della società del serbatoio e dell'impianto, attribuiva al Comune la gestione totale e poneva temporaneamente a carico della società le spese di manutenzione e funzionamento fino al 30 giugno 2003; prevedeva inoltre la cessione gratuita al Comune dell'area interessata. La ricorrente ha sostenuto che, cessata la concessione e scaduta la convenzione, il Comune non avesse più titolo alla disponibilità dell'impianto; che l'annullamento nel 2014 del D.P.C.M. del 15 settembre 2000, con cui era stato rinnovato il titolo minerario, avesse travolto anche la convenzione; e che l'obbligo di cessione dell'area fosse prescritto ai sensi dell'art. 2946 c.c. La controversia era stata inizialmente proposta davanti al Tribunale di Livorno, che nel 2021 aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo; la società ha quindi riassunto il giudizio, riformulando il quantum della domanda di condanna.

La decisione

Il TAR ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di controversia sull'esecuzione di un accordo di diritto pubblico stipulato ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990, ma ha respinto nel merito tutte le domande. Ha ritenuto che la convenzione non fosse né un negozio privatistico di detenzione né un mero atto esecutivo della concessione mineraria statale, bensì l'esito di un'autonoma valutazione comunale, diretta anche a soddisfare l'interesse pubblico locale all'approvvigionamento idrico. Interpretando le clausole secondo i canoni civilistici compatibili con la natura pubblicistica dell'accordo, il Collegio ha concluso che la gestione totale dell'impianto era attribuita al Comune senza un termine finale: il termine del 30 giugno 2003 riguardava soltanto l'obbligo della concessionaria di sostenere le spese di manutenzione e funzionamento. La scadenza della convenzione non estingueva quindi automaticamente gli effetti e gli obblighi destinati a operare oltre tale data, come confermava anche la previsione della cessione dell'area entro tre mesi dalla scadenza. L'annullamento della concessione mineraria non aveva travolto automaticamente la convenzione: mancava un rapporto di presupposizione necessaria, poiché l'accordo derivava da una determinazione comunale autonoma e da una distinta valutazione dell'interesse pubblico. È stata respinta anche la tesi della prescrizione dell'obbligo di cessione gratuita: tale obbligo, funzionale alla stabile destinazione pubblica dell'infrastruttura idrica, non aveva natura meramente patrimoniale ed era incompatibile con l'applicazione del regime ordinario di prescrizione. Il Comune aveva provato il titolo della propria disponibilità mediante la convenzione; la società non aveva provato, ai sensi dell'art. 2697, comma 2, c.c. e dell'art. 64 c.p.a., il fatto estintivo del titolo, ossia il momento e la causa giuridica della sua cessazione. Accertata la permanenza del titolo, sono state respinte anche le domande di indennità e risarcimento fondate sull'assunto dell'uso sine titulo. Il TAR ha prescisso dall'esaminare l'eccezione comunale sulla diversa formulazione della domanda in sede di riassunzione, perché la pretesa era infondata in entrambe le formulazioni. Spese compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  L’accordo previsto dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990 costituisce infatti una modalità consensuale di esercizio del potere amministrativo e resta funzionalmente orientato al perseguimento dell’interesse pubblico che ne giustifica la conclusione.

  Gli accordi ex art. 11 sono forme consensuali di esercizio del potere pubblico, funzionalmente dirette a perseguire l'interesse pubblico; i principi civilistici, compresi i canoni di interpretazione contrattuale, si applicano in quanto compatibili con tale natura e funzione.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Tale convenzione è qualificabile come accordo di diritto pubblico ex art. 11 della legge 241/90 e deve pertanto ritenersi applicabile l’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. che devolve alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo, nonché degli accordi fra pubbliche amministrazioni.

  Le controversie sull'esecuzione di una convenzione qualificabile come accordo di diritto pubblico ex art. 11 l. 241/1990 appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• artt. 1362 ss. c.c.

  A tale accordo si applicano, in quanto compatibili, i principi civilistici su obbligazioni e contratti, compresi i canoni ermeneutici degli artt. 1362 ss. c.c ex art. 11 comma 2, trattandosi di una forma di esercizio consensuale del potere pubblico.

  I criteri civilistici di interpretazione contrattuale si applicano agli accordi amministrativi solo in quanto compatibili con la loro natura pubblicistica; l'interpretazione deve considerare la funzione delle singole obbligazioni nell'assetto di interessi concordato.

• art. 2946 c.c.

  In relazione a tali obblighi, la prescrizione non opera, poiché l’applicazione dei principi civilistici agli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990 è subordinata alla loro compatibilità con la natura pubblicistica dell’accordo e con la funzione dell’obbligazione assunta.

  L'obbligo di cessione gratuita di un'area che è direttamente funzionale alla destinazione pubblica di un'infrastruttura idrica non è soggetto a prescrizione, perché non ha carattere meramente patrimoniale e il regime civilistico non è compatibile con la funzione pubblicistica dell'obbligo.

• art. 2697, comma 2, c.c.

  Tale conclusione consegue alla ripartizione dell’onere probatorio, poiché il Comune ha dimostrato il titolo della propria disponibilità dell’impianto, rappresentato dall’art. 5 della convenzione; mentre parte ricorrente non ha provato, ai sensi dell’art. 2697, comma 2, c.c. e 64 c.p.a., il fatto estintivo di tale titolo, cioè il momento e la causa giuridica per effetto dei quali la disponibilità sarebbe divenuta sine titulo.

  Una volta provato dall'amministrazione il titolo della disponibilità del bene, spetta a chi ne deduce la cessazione dimostrare il fatto estintivo, indicando il momento e la causa giuridica per cui il titolo sarebbe venuto meno.

• art. 64 c.p.a.

  Tale conclusione consegue alla ripartizione dell’onere probatorio, poiché il Comune ha dimostrato il titolo della propria disponibilità dell’impianto, rappresentato dall’art. 5 della convenzione; mentre parte ricorrente non ha provato, ai sensi dell’art. 2697, comma 2, c.c. e 64 c.p.a., il fatto estintivo di tale titolo, cioè il momento e la causa giuridica per effetto dei quali la disponibilità sarebbe divenuta sine titulo.

  Nel processo amministrativo, chi sostiene che un titolo documentato dall'amministrazione si sia estinto deve provare il fatto estintivo dedotto; nel caso concreto la società non ha assolto tale onere.

Massime di principio

• Gli accordi amministrativi ex art. 11 l. 241/1990 sono modalità consensuali di esercizio del potere pubblico e restano funzionalizzati all'interesse pubblico; i criteri civilistici di interpretazione e la disciplina delle obbligazioni si applicano soltanto in quanto compatibili con tale natura e con la funzione delle singole clausole nell'assetto concordato.
• La scadenza temporale di una convenzione amministrativa non estingue automaticamente gli effetti e gli obblighi che, secondo il testo e la funzione dell'accordo, sono destinati a operare oltre la sua durata; l'attribuzione della gestione di un'infrastruttura pubblica senza un termine espresso non può essere assoggettata per interpretazione al termine previsto per obblighi diversi.
• L'annullamento dell'atto presupposto non determina automaticamente la caducazione di un accordo amministrativo collegato quando quest'ultimo deriva da un'autonoma valutazione dell'amministrazione e non costituisce conseguenza necessaria e inevitabile dell'atto annullato.
• Gli obblighi convenzionali direttamente funzionali alla realizzazione e alla stabile destinazione pubblica di un'infrastruttura, compreso l'obbligo di cessione gratuita dell'area di sedime, non sono assimilabili a obbligazioni meramente patrimoniali e non si estinguono per prescrizione quando l'applicazione del regime civilistico sia incompatibile con la natura e la funzione pubblicistica dell'accordo.
• Quando l'amministrazione dimostra il titolo convenzionale della propria disponibilità di un bene, la parte che sostiene che tale titolo sia venuto meno deve provare il fatto estintivo, individuandone il momento e la causa giuridica.

Come è indicizzato