Sentenza n. 8196/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR che aveva respinto il reclamo contro il diniego commissariale di rinnovo della concessione. Ha dedotto: 1) incompatibilità e conflitto d’interessi del commissario, dipendente dell’Agenzia del demanio, già parte soccombente nel giudizio ottemperato e creditrice della società per somme accertate dal giudice civile; 2) violazione del giudicato, perché il commissario avrebbe valorizzato atti e richieste di pagamento del periodo 1998-2005 non esaminati nel giudizio concluso con la sentenza ottemperanda e non avrebbe considerato correttamente le pronunce civili che avevano rideterminato l’importo dovuto; 3) illegittimità della valutazione sulla rateizzazione, prospettata nella memoria partecipativa, e difetto di motivazione sul suo mancato accoglimento; 4) violazione delle garanzie partecipative, perché il commissario non avrebbe esaminato tutte le difese contenute nella memoria, inclusa la contestazione della pretesa e del suo quantum. In primo grado il reclamo era stato respinto rilevando che la sentenza ottemperanda aveva annullato i precedenti dinieghi per incompetenza e violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, senza precludere un nuovo diniego, e che la decisione commissariale si fondava sul mancato pagamento dei canoni e sull’inadempimento dell’obbligo di pagamento dell’indennità di occupazione, accertato in sede civile.

La decisione

L’appello è respinto integralmente. Il primo motivo è infondato: il commissario ad acta è ausiliario del giudice e deve operare con imparzialità e terzietà; l’appartenenza all’amministrazione che è stata parte del giudizio non determina, di per sé, incompatibilità. Neppure il credito dell’Agenzia del demanio verso la società integra la causa di astensione dell’art. 51, n. 3, c.p.c., perché il credito è dell’amministrazione e non personalmente del commissario. Il rapporto di servizio potrebbe rilevare solo se si traducesse concretamente in sviamento o distorsione nell’esercizio della discrezionalità, ma nel caso non emergono indizi di pregiudizio e il commissario ha ragionevolmente bilanciato gli interessi, valorizzando il debito di euro 309.049,00 oltre interessi, accertato con giudicato civile, e il venir meno del rapporto fiduciario. L’infondatezza nel merito consente di prescindere dall’eccezione di tardività della censura sul conflitto d’interessi. Il secondo motivo è infondato: il diniego ha fatto riferimento al mancato pagamento dei canoni, non contestato, e all’inadempimento dell’obbligo di pagamento dell’indennità di occupazione come accertato con efficacia di giudicato; le richieste di pagamento del 1998-2005 hanno una funzione meramente narrativa e il loro richiamo nel riesercizio del potere non viola il giudicato. Il terzo motivo è infondato: la domanda di rateizzazione andava presentata all’Agenzia del demanio, creditrice, non all’amministrazione competente a decidere il rinnovo; quest’ultima non aveva il potere di concederla, sicché l’omessa pronuncia espressa non determina difetto di motivazione. Il diniego si fonda inoltre non solo sul persistente mancato pagamento, ma sul venir meno della fiducia nel concessionario. Il quarto motivo è infondato: sebbene non vi sia stata risposta espressa a tutte le argomentazioni della memoria, il commissario ha quantificato il dovuto conformemente alla sentenza civile passata in giudicato, uniformandosi nella sostanza alla contestazione sul quantum. Le spese sono poste a carico dell’appellante nei confronti del Comune di Formia, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori; sono compensate nei rapporti con le altre parti costituite, che non hanno svolto effettiva attività difensiva.

Norme richiamate

• artt. 21 e 20, comma 2, c.p.a.

  In primo luogo, in prospettiva generale, va ribadito che l’ordinamento garantisce, in relazione alla figura del commissario ad acta, le stesse prerogative di imparzialità e terzietà previste per la figura del giudice, ciò che si desume dall’applicabilità, al commissario, delle stesse cause di incompatibilità che operano in relazione al giudice, nonché dall’applicabilità della stessa disciplina in punto di cause di ricusazione (vedi il combinato disposto degli articoli 21 e 20, comma 2, c.p.a.).

  Al commissario ad acta, quale ausiliario del giudice, si applicano le garanzie di imparzialità e terzietà e la disciplina delle cause di incompatibilità e ricusazione previste per il giudice.

• art. 97 Cost.

  L’esistenza di un simile obbligo (che si sovrappone, rafforzandolo, al generale dovere di imparzialità a cui sono tenuti i pubblici dipendenti, fondato sull’art. 97 Cost.) esclude, dunque, che possa predicarsi un’astratta incompatibilità, rispetto all’assunzione delle funzioni di commissario ad acta, di un soggetto legato, in virtù di un rapporto di servizio, ad un’amministrazione che sia stata parte del giudizio.

  Il dovere di imparzialità del pubblico dipendente, rafforzato dalla funzione ausiliaria svolta per il giudice, esclude un’incompatibilità astratta derivante dal solo rapporto di servizio con un’amministrazione parte del giudizio.

• art. 51, n. 3, c.p.c.

  In particolare, non ricorre la fattispecie di cui all’art. 51, n. 3, c.p.c. (esistenza di un rapporto di debito o credito con una delle parti), atteso che il credito sussiste in capo all’Agenzia del demanio e non, personalmente, in capo al geom. Baronti.

  La causa di astensione per rapporto di debito o credito con una parte richiede che il rapporto faccia capo personalmente al soggetto chiamato a svolgere la funzione; non è sufficiente un credito dell’amministrazione presso cui egli presta servizio.

• art. 17 c.p.a.

  In particolare, non ricorre la fattispecie di cui all’art. 51, n. 3, c.p.c. (esistenza di un rapporto di debito o credito con una delle parti), atteso che il credito sussiste in capo all’Agenzia del demanio e non, personalmente, in capo al geom. Baronti.

  Il rinvio dell’art. 17 c.p.a. rende applicabili nel processo amministrativo le cause di astensione previste dall’art. 51 c.p.c.; la loro sussistenza va verificata con riferimento personale al commissario.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Avverso tale provvedimento, la società proponeva reclamo ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a, deducendo

  La disposizione è indicata quale base del reclamo contro il provvedimento del commissario ad acta; la sentenza decide poi l’appello avverso il rigetto di tale reclamo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Con sentenza n. 1036 del 24 dicembre 2022 il ricorso in ottemperanza veniva accolto non avendo l’amministrazione provveduto a concludere il procedimento sulla domanda di rinnovo della concessione demaniale.

  La decisione riferisce che il precedente giudicato aveva annullato i dinieghi per incompetenza e violazione delle garanzie partecipative, senza impedire il riesercizio del potere; non ricava dall’art. 10-bis una preclusione a un nuovo diniego.

Massime di principio

• Il commissario ad acta è un ausiliario del giudice e, nell’esercizio delle funzioni di ottemperanza, deve operare con le garanzie di imparzialità e terzietà proprie della funzione giurisdizionale; il suo rapporto di servizio con un’amministrazione parte del giudizio non determina, da solo, incompatibilità.
• La causa di astensione fondata sull’esistenza di un rapporto di debito o credito con una parte richiede che tale rapporto sussista personalmente in capo al commissario; il credito vantato dall’amministrazione di appartenenza non è sufficiente.
• Il rapporto tra commissario ad acta e amministrazione di appartenenza può rilevare come eccesso di potere solo se si traduce concretamente in sviamento o distorsione della discrezionalità; l’incompatibilità non si presume in astratto e la legittimità dell’atto va verificata in base agli elementi specifici del caso.
• Il giudicato che annulla un diniego per incompetenza o violazione delle garanzie procedimentali, rimettendo all’amministrazione il riesame dell’istanza senza preclusioni sostanziali, non impedisce un nuovo diniego fondato su una rinnovata valutazione dei presupposti.
• La richiesta di rateizzazione di un credito va rivolta all’amministrazione titolare del credito; l’amministrazione chiamata a decidere su un diverso procedimento non è tenuta a pronunciarsi nel merito di una richiesta sulla quale non dispone del relativo potere.
• L’obbligo di valutare le osservazioni partecipative non comporta necessariamente una risposta espressa a ciascuna argomentazione, quando dalla decisione adottata risulti che la questione è stata sostanzialmente considerata, come nel caso della quantificazione conforme a una sentenza civile passata in giudicato.

Come è indicizzato