Sentenza n. 7925/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura, accreditata per prestazioni riabilitative ai sensi degli artt. 26 e 44 della legge n. 833/1978, aveva aderito entro il 15 aprile 2020 al programma regionale “La Campania riparte” (D.D. n. 83/2020), sostenendo investimenti e mantenendo il personale senza ricorrere alla CIG. Ha contestato le D.G.R.C. n. 531/2021 e n. 532/2021, gli atti applicativi e le richieste di recupero delle somme, sostenendo che l’art. 4, commi 5, 5-bis e 5-ter, del d.l. n. 34/2020 non imponesse di modificare retroattivamente il programma del 2020 e che le strutture aderenti fossero state ingiustamente penalizzate. Con il primo motivo d’appello ha dedotto violazione e falsa applicazione della normativa emergenziale, difetto d’istruttoria, contraddittorietà, lesione dell’affidamento e illegittimità derivata. Con il secondo ha sostenuto che le delibere regionali costituissero revoca in autotutela del D.D. n. 83/2020, deducendo incompetenza della Giunta, violazione del principio del contrarius actus e degli artt. 51 e 66 dello Statuto regionale, difetto di motivazione e d’istruttoria, mancata comunicazione di avvio, retroattività e omissione dell’indennizzo; ha indicato in € 482.449,46 il valore dei benefici cui avrebbe rinunciato per il personale. Con il terzo motivo ha denunciato omessa pronuncia e disparità di trattamento, poiché l’adeguamento tariffario e la possibilità di contratti integrativi erano riferiti alle prestazioni ex art. 26 e non a quelle ex art. 44. Con il quarto ha contestato che gli atti dell’ASL potessero applicare la D.G.R.C. n. 531/2021 alle prestazioni ex art. 44. Con il quinto ha censurato il rigetto della domanda risarcitoria subordinata, invocando colpa regionale e lesione dell’affidamento per gli investimenti, i costi sostenuti e la rinuncia alla CIG. In via preliminare la Regione ha opposto una clausola di salvaguardia contenuta nel contratto del 5 agosto 2021; l’appellante ne ha contestato tardività e applicabilità alla controversia.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza di primo grado è confermata. L’eccezione regionale fondata sulla clausola di salvaguardia è inammissibile perché proposta per la prima volta in appello; è inoltre tardiva e inammissibile la produzione documentale dell’ASL effettuata soltanto in appello. La clausola, per il suo tenore, riguarda le controversie sui tetti di spesa, sulle tariffe e sugli atti collegati o presupposti, non la pretesa di rimborso delle spese sostenute in base al D.D. n. 83/2020; non risulta inoltre depositato un contratto integrativo contenente una rinuncia specifica alle pretese relative al decreto. Il primo motivo è respinto: l’art. 4 del d.l. n. 34/2020 ha introdotto una disciplina uniforme per tutte le strutture interessate dalla sospensione pandemica; l’adesione volontaria al programma regionale non giustifica un trattamento derogatorio e non è dimostrato che le strutture non aderenti abbiano ottenuto ristori maggiori. Le delibere regionali hanno adeguato il D.D. n. 83/2020 alla disciplina statale vincolante e ai limiti di bilancio. Il secondo motivo è respinto: l’intervento regionale non costituisce revoca in autotutela, ma adeguamento della disciplina regionale alle norme sopravvenute, sicché non trova applicazione il regime invocato per l’autotutela. Il terzo e il quarto motivo sono respinti: il D.D. n. 83/2020 ricomprendeva sia le prestazioni ex art. 26 sia quelle di recupero e rieducazione funzionale ex art. 44; è quindi coerente l’applicazione unitaria delle regole di adeguamento e recupero, senza che la società possa sottrarsi alla disciplina per il setting assistenziale interessato. È inoltre indimostrato che le strutture non aderenti abbiano ricevuto benefici maggiori, mentre l’adesione al programma era facoltativa e consapevole. Il quinto motivo risarcitorio è respinto: la società non ha provato un danno effettivo, distinto dal mancato riconoscimento di contributi per prestazioni non rese; la Regione non ha agito con colpa, avendo applicato disposizioni statali vincolanti; non sussiste affidamento incolpevole sul mantenimento di un trattamento più favorevole, poiché il tetto annuale di spesa sanitaria è un limite invalicabile e l’operatore partecipa alle esigenze pubbliche di programmazione della spesa. Spese del grado compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4, commi 5, 5-bis e 5-ter, d.l. 19 maggio 2020, n. 34

  Va infatti rilevato che l’art. 4 del D.L. n. 34/2020 ha introdotto una disciplina uniforme per tutte le strutture sanitarie interessate dalla sospensione dell’attività per effetto della pandemia, nel cui ambito l’adesione volontaria al programma “la Campania riparte” non può essere invocata per porre un discrimine rispetto alle altre strutture.

  La disciplina emergenziale nazionale si applica uniformemente alle strutture sanitarie interessate dalla sospensione; l’adesione volontaria a un programma regionale non consente di ottenere un regime differenziato.

• art. 21-quinquies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Contrariamente all’assunto dell’appellante, il Collegio ritiene che la fattispecie in esame non può essere ricondotta nel perimetro applicativo dell’invocato art. 21-nonies della legge n. 241/90 come condivisibilmente ritenuto dal giudice di prime cure.

  L’adeguamento delle disposizioni regionali alle norme statali sopravvenute non è qualificato come revoca in autotutela, ma come attività necessitata di conformazione alla legge; il passaggio della sentenza richiama testualmente l’art. 21-nonies, mentre la censura d’appello invocava l’art. 21-quinquies.

• art. 30 c.p.a.

  Sotto un primo assorbente profilo deve rilevarsi che l’appellante, invero, avrebbe dovuto dimostrare di aver ricevuto un danno effettivo (e non un mero mancato profitto per contributi su prestazioni non rese) dall’assorbimento della disciplina recata dal DD 83/2020 nella disciplina successivamente adottata dalla Regione ossia la delibera n.531/2020 e la delibera n.532/2020;

  La domanda risarcitoria richiede la prova di un danno effettivo; non è sufficiente allegare il mancato profitto per contributi riferiti a prestazioni non rese.

Massime di principio

• La disciplina statale emergenziale applicabile alle strutture sanitarie interessate dalla sospensione delle attività ha carattere uniforme; l’adesione volontaria a un programma regionale non fonda un’eccezione al regime nazionale né, senza prova di un trattamento deteriore, una pretesa di disparità rispetto alle strutture non aderenti.
• L’adeguamento di un precedente atto amministrativo regionale a una disciplina statale sopravvenuta vincolante non integra, di per sé, revoca in autotutela: costituisce attività di conformazione alla legge e non è soggetto, in quanto tale, ai presupposti propri della revoca.
• La portata di una clausola contrattuale di salvaguardia va individuata in base al suo testo: una rinuncia riferita a controversie su tetti di spesa, tariffe e atti connessi non si estende automaticamente a pretese economiche relative a un distinto programma di ristoro, se tale estensione non risulta dalla clausola.
• In appello è inammissibile l’eccezione non proposta in primo grado quando la sua introduzione per la prima volta nel grado di impugnazione sia preclusa; è inoltre inammissibile la produzione documentale tardiva effettuata soltanto in appello.
• La domanda di risarcimento contro la pubblica amministrazione richiede la prova di un danno effettivo e del nesso con la condotta contestata; l’applicazione di disposizioni statali vincolanti esclude, in assenza di ulteriori elementi, la colpa dell’amministrazione.
• Non sussiste affidamento incolpevole dell’operatore sanitario sul mantenimento di un trattamento economico più favorevole quando esso è subordinato alla programmazione della spesa sanitaria e al rispetto dei relativi tetti annuali.

Come è indicizzato