L.R. Emilia-Romagna 10/2008

Riordino territoriale, autonomia organizzativa e razionalizzazione delle funzioni in Emilia-Romagna

La legge definisce un quadro di riforma per il territorio regionale, con attenzione particolare alle Comunità montane, alle Unioni di Comuni, alla riallocazione delle funzioni amministrative e alla semplificazione organizzativa. La disciplina è riferita esclusivamente alla Regione Emilia-Romagna e mira a ridurre oneri, sovrapposizioni e tempi procedimentali.

Finalità generali e indirizzi della riforma

La Regione persegue il miglioramento della qualità delle prestazioni pubbliche e la riduzione degli oneri organizzativi, procedimentali e finanziari. Gli obiettivi generali riguardano:

• il riordino territoriale, con riforma delle Comunità montane, valorizzazione delle Unioni di Comuni e riallocazione delle funzioni amministrative;
• una migliore distribuzione delle funzioni tra i diversi livelli di governo, con attenzione a efficacia, qualità e autonomia finanziaria;
• la razionalizzazione organizzativa, anche tramite revisione delle partecipazioni societarie, semplificazione degli enti pubblici sub-regionali e riduzione dei tempi decisionali. La Giunta regionale è autorizzata a concludere accordi con il Governo per armonizzare i rispettivi provvedimenti normativi, anche in vista dell’applicazione dell’articolo 116, comma 3, Cost.

Riassetto delle funzioni amministrative

Nelle materie interessate dalla riforma, le funzioni amministrative devono essere attribuite ai livelli istituzionali più adeguati, garantendo continuità dei servizi ed efficacia delle politiche locali. Le funzioni possono essere esercitate in forma associata, previo accordo tra i soggetti istituzionali interessati, per superare frammentazioni e favorire coesione territoriale. La Giunta regionale, previa ricognizione dell’assetto esistente e d’intesa con Province e Comuni, formula proposte di riallocazione secondo i principi di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, efficienza e semplificazione.

Riordino delle Comunità montane e delle Unioni di Comuni

Il riordino territoriale riguarda i livelli sovracomunali destinati all’esercizio associato di funzioni e servizi comunali. La legge valorizza:

• la riforma delle Comunità montane, con assimilazione del loro ordinamento a quello delle Unioni di Comuni;
• la promozione delle Unioni di Comuni come livello appropriato per l’esercizio associato di funzioni e servizi;
• l’eventuale esercizio associato anche di funzioni provinciali, previo accordo;
• l’eliminazione delle sovrapposizioni tra enti, con unificazione di compiti e responsabilità;
• l’armonizzazione della programmazione per lo sviluppo della montagna.

Scioglimento delle Comunità montane e subentro delle Unioni

Quando i Comuni di una Comunità montana deliberano di costituire una o più Unioni di Comuni, oppure di aderire a un’Unione o al Nuovo Circondario imolese, la Regione dispone lo scioglimento della Comunità montana con decreto del Presidente della Giunta, regolando i rapporti successori anche tramite commissario. Le Unioni subentranti devono prevedere:

• durata non inferiore a dieci anni;
• recesso dei Comuni subordinato a maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti del Consiglio comunale;
• efficacia del recesso solo dal secondo anno dalla deliberazione. Le Unioni subentranti assumono funzioni, competenze, rapporti giuridici attivi e passivi della Comunità montana soppressa. Se l’Unione comprende anche Comuni non montani, per le funzioni della ex Comunità montana la Giunta dell’Unione delibera in composizione ristretta ai soli sindaci dei Comuni montani. In caso di successivo scioglimento dell’Unione o di recesso dei Comuni già appartenenti alla Comunità montana soppressa, la Regione può ricostituire la Comunità montana con decreto del Presidente della Giunta.

Benefici per i territori montani

L’adesione dei Comuni montani alle Unioni o la soppressione delle Comunità montane non comporta la perdita dei benefici e degli interventi speciali per la montagna previsti da normativa europea, statale e regionale.

Conferimento di funzioni e disciplina associativa

In presenza di conferimento di funzioni ai soggetti associativi, i compiti attribuiti dalla legge ai sindaci, inclusa la sottoscrizione di accordi, sono esercitati dal presidente dell’Unione o della Nuova Comunità montana. Le funzioni dei Consigli e delle Giunte comunali sono esercitate dai corrispondenti organi dell’ente associativo, con le precisazioni previste per le Nuove Comunità montane. Una parte rilevante della disciplina sugli incentivi, sui criteri di riordino territoriale e sui contributi alle forme associative è stata abrogata; restano però alcune misure transitorie e la disciplina sui fondi destinati alle Unioni subentranti.

Finanziamento del riordino territoriale e delle Comunità montane

I contributi del fondo regionale per il funzionamento delle Comunità montane sono destinati anche alle Unioni di Comuni subentranti a Comunità montane disciolte. La Giunta regionale individua la quota del fondo da ripartire tra le nuove Unioni e i criteri di riparto, tenendo conto solo dei Comuni appartenenti alla Comunità montana disciolta. Sono previste inoltre misure straordinarie transitorie, operanti nelle more della legge regionale sugli ambiti ottimali per le gestioni associate delle funzioni fondamentali dei Comuni, a favore di Comunità montane, enti associativi subentranti e Unioni di Comuni esistenti. Tali misure hanno carattere temporaneo e sono legate ai contributi erogati nel 2011 o a progetti per il raggiungimento dei requisiti di accesso ai contributi regionali.

Programmazione e valorizzazione della montagna

La legge modifica la legge regionale sulla montagna del 2004, ridefinendo soggetti, strumenti di programmazione e finanziamento. I punti centrali sono:

• la nuova definizione di Comuni montani e zone montane;
• l’estensione di alcune norme alle Unioni di Comuni comprendenti zone montane e al Nuovo Circondario imolese, se ricomprende zone montane non incluse in Comunità montane;
• l’istituzione della Conferenza per la montagna, organo di coordinamento delle politiche di sviluppo montano;
• il Programma regionale per la montagna, atto pluriennale approvato dall’Assemblea legislativa, che stabilisce priorità, criteri di riparto delle risorse, modalità di erogazione e monitoraggio. Gli strumenti di programmazione settoriale regionali devono recepire le priorità del programma regionale per la montagna.

Accordi-quadro e programmi annuali per lo sviluppo montano

La Comunità montana promuove un accordo-quadro con Regione, Province e altri soggetti pubblici o privati per definire un programma triennale delle opere e degli interventi prioritari nelle zone montane. L’accordo:

• deve essere coerente con il programma regionale per la montagna e con gli strumenti di pianificazione territoriale;
• ha il valore e gli effetti del piano pluriennale di sviluppo delle Comunità montane. L’attuazione avviene tramite programmi annuali operativi (PAO), approvati contestualmente al bilancio annuale. Il PAO deve essere trasmesso a Regione e Provincia, che possono segnalare incoerenze entro 30 giorni; in assenza di rilievi, il piano diventa esecutivo il 31° giorno. Sulla base del PAO esecutivo, la Regione trasferisce la quota del fondo regionale per la montagna.

Fondo regionale per la montagna e altri fondi

La Regione finanzia gli interventi per lo sviluppo montano tramite un fondo regionale per la montagna, alimentato da:

• risorse del fondo nazionale per la montagna attribuite alla Regione;
• risorse regionali di cofinanziamento stabilite con la legge annuale di bilancio. Le risorse sono trasferite alle Comunità montane e utilizzate per i programmi annuali operativi. La ripartizione avviene annualmente secondo i criteri del programma regionale per la montagna. Sono previsti anche:
• un fondo per le piccole opere e attività di riassetto idrogeologico, destinato a contributi per imprenditori agricoli, ripartito tra le Comunità montane in base alla superficie delle aziende agro-silvo-pastorali;
• un fondo per le opere pubbliche montane, destinato a opere di preminente interesse sociale ed economico, ripartito per il 60% in base alla superficie delle zone montane e per il 40% in base alla popolazione residente. La Giunta regionale definisce modalità di erogazione, revoca e monitoraggio.

Regime transitorio per la legge sulla montagna

Le risorse già iscritte nei bilanci regionali 2008 e 2009, nonché in quelli degli anni precedenti, per interventi di sviluppo montano, continuano a essere gestite secondo la disciplina previgente della legge regionale n. 2 del 2004.

Servizi pubblici locali: principi generali

La legge contiene anche norme generali per la riforma dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, limitatamente a:

• servizio idrico integrato;
• gestione dei rifiuti urbani;
• trasporto pubblico locale. Gli obiettivi sono miglioramento qualitativo e quantitativo dei servizi, distinzione tra regolazione e gestione, separazione tra proprietà e gestione delle reti, riduzione dei costi complessivi, accessibilità universale delle tariffe, tutela degli utenti e partecipazione alle scelte di regolazione.

Trasporto pubblico locale e Agenzie per la mobilità

Per il trasporto pubblico locale la Regione delimita o conferma gli ambiti ottimali, assumendo i territori provinciali come ambiti minimi per la programmazione e organizzazione dei servizi di bacino. La Giunta definisce gli ambiti sovra-bacinali ottimali per i servizi autofiloviari e l’intero bacino unico regionale costituisce il riferimento per l’organizzazione e l’affidamento dei servizi ferroviari regionali. Le Agenzie locali per la mobilità vengono adeguate al nuovo assetto e restano titolari delle funzioni previste dalla legge regionale sul trasporto pubblico locale, con esclusione della gestione dei servizi. La Regione promuove inoltre un sistema tariffario unico integrato su tutto il territorio regionale e l’aggregazione dei gestori dei servizi autofiloviari.

Riassetto organizzativo delle Agenzie per la mobilità

La Regione promuove:

• forme organizzative societarie semplificate, con amministratore unico;
• scorporo delle attività gestionali non strettamente connesse alle funzioni proprie delle Agenzie;
• superamento della compartecipazione delle Agenzie nella proprietà delle società di gestione;
• applicazione del sistema tariffario integrato e superamento della gestione tariffaria;
• modelli contrattuali che valorizzino la responsabilità imprenditoriale del gestore attraverso la titolarità dei ricavi tariffari;
• accorpamento degli ambiti territoriali ottimali;
• progettazione dei servizi integrata con la pianificazione degli enti locali. Le Agenzie devono realizzare specifiche misure entro due anni dall’entrata in vigore della legge e, per il sistema tariffario integrato, entro il 31 dicembre 2010. Le gare bandite dopo l’entrata in vigore della legge devono prevedere l’attuazione del modello di remunerazione basato sui ricavi tariffari; non sono ammesse proroghe di affidamenti non conformi.

Disposizioni sui servizi idrico e rifiuti e rapporti con la legge regionale n. 25 del 1999

Numerose norme relative a regolazione, organizzazione territoriale, tutela utenti e disposizioni transitorie per i servizi idrico e rifiuti sono state abrogate. Restano le disposizioni della legge regionale n. 25 del 1999 compatibili con la nuova disciplina, incluse quelle sui compiti dell’Agenzia di ambito per i soggetti partecipanti alla convenzione prevista dalla legge.

Razionalizzazione dell’attività contrattuale

Per l’acquisizione di lavori, servizi e forniture, Regione, enti locali e loro forme associative possono avvalersi di centrali di committenza, delegare funzioni amministrative ad altri soggetti o costituire uffici comuni mediante convenzione. Tali strumenti possono riguardare l’intero procedimento di acquisizione ed esecuzione dei contratti o singole fasi. Le amministrazioni definiscono i rapporti reciproci con intese o convenzioni, disciplinando oggetto, durata, consultazione, rapporti finanziari e garanzie. La Regione può affidare lavori pubblici di propria competenza in materia di difesa del suolo e bonifica ai soggetti individuati dalla programmazione regionale di settore.

Monitoraggio dell’attività contrattuale

La Regione svolge un monitoraggio costante sull’attività contrattuale per verificare l’adeguatezza delle strutture e delle procedure utilizzate. È previsto un comitato tecnico con componenti regionali, provinciali e comunali, che formula proposte alla Giunta. La Giunta può emanare raccomandazioni tecniche non vincolanti per migliorare l’esercizio delle funzioni e conseguire risparmi organizzativi ed economici. La partecipazione al comitato non comporta oneri per la Regione.

Partecipazione regionale alla Fondazione Centro Ricerche Marine

La Regione è autorizzata a partecipare alla Fondazione Centro Ricerche Marine a decorrere dalla trasformazione della precedente società consortile in fondazione. La partecipazione è subordinata alla personalità giuridica della fondazione, alla previsione statutaria di attività di studio, ricerca, sperimentazione, analisi e controlli sull’ambiente marino e costiero, nonché attività formative, e alla facoltà regionale di nominare propri rappresentanti negli organi. Il Presidente della Regione compie gli atti necessari alla trasformazione; la Giunta nomina i rappresentanti regionali. La Regione contribuisce annualmente, nei limiti delle risorse autorizzate dalla legge di bilancio. È abrogata la precedente legge regionale del 1991 sulla partecipazione alla società Centro di Ricerche Marine.

Partecipazione alla Società Terme di Salsomaggiore SpA

Per attuare le finalità della legge regionale n. 8 del 1999, la Regione è autorizzata a partecipare alla società risultante dalla fusione per incorporazione di Terme di Tabiano SpA in Terme di Salsomaggiore SpA, ferme restando le condizioni di partecipazione previste dalla normativa del 1999. Il Presidente della Giunta compie gli atti necessari alla fusione.

Disposizioni sul personale

Nel processo di riordino territoriale e organizzativo, la Regione promuove, previo confronto con le organizzazioni sindacali, misure per allocare al meglio le risorse umane nei nuovi soggetti istituzionali, valorizzando competenze e professionalità. Può essere costituito un organismo interistituzionale di coordinamento. Il personale a tempo indeterminato impiegato nelle attività oggetto di riorganizzazione è trasferito, di norma, ai nuovi soggetti cui sono attribuite le funzioni, con applicazione dell’articolo 2112 c.c. e nel rispetto delle procedure sindacali. Gli enti di destinazione adeguano la dotazione organica. Durante il periodo transitorio gli enti destinati alla soppressione non possono bandire nuovo reclutamento, salvo la stabilizzazione del precariato compatibile con le linee organizzative. L’anzianità e l’esperienza del personale possono essere valutate ai fini dell’applicazione della legge statale richiamata; i rapporti a termine o autonomi restano efficaci fino alla loro naturale scadenza.

Regime temporale ed efficacia di alcune disposizioni

La nuova disciplina degli incentivi alle forme associative, richiamata in particolare dagli articoli 13 e 14, si applica dal 1° gennaio 2009. Le misure transitorie per il riordino delle Comunità montane e delle Unioni hanno invece durata limitata e si collocano nelle more dell’approvazione della successiva legge regionale sugli ambiti ottimali per le gestioni associate delle funzioni fondamentali dei Comuni.