L.R. Lombardia 6/2010

Testo unico lombardo in materia di commercio e fiere

Il provvedimento riunisce e coordina la normativa della Regione Lombardia su commercio, mercati, fiere, somministrazione di alimenti e bevande, carburanti e strumenti di sostegno al sistema distributivo. La disciplina è interamente territoriale e si applica solo in Lombardia, con numerose rimessioni a programmi, indirizzi e atti attuativi regionali e comunali.

Finalità generali della disciplina commerciale

La legge orienta l’azione regionale verso una rete distributiva efficiente, concorrenziale e moderna, capace di garantire qualità del servizio, tutela del consumatore, sviluppo delle PMI, salvaguardia dei centri storici e delle aree montane e rurali, trasparenza del mercato e monitoraggio della rete commerciale. La programmazione deve integrare pianificazione urbanistica e commerciale, contenendo l’uso del territorio e valutando gli impatti ambientali, sociali e viabilistici.

Programmazione regionale e comunale del commercio

La programmazione regionale è affidata al Consiglio regionale, su proposta della Giunta, che approva il programma pluriennale di sviluppo del settore commerciale e gli indirizzi generali per la programmazione urbanistica del settore. Il programma definisce scenario di sviluppo, obiettivi per le diverse tipologie di vendita, criteri per medie e grandi strutture, priorità di spesa e indicazioni per il commercio all’ingrosso. La Giunta adotta inoltre ulteriori adempimenti e criteri urbanistici, inclusi quelli per le aree da destinare agli insediamenti commerciali e, con atto di indirizzo, i criteri qualitativi per nuovi insediamenti, comprese le attività con somministrazione e sale gioco.

I comuni, in coerenza con gli indirizzi regionali, adottano atti di programmazione quadriennale che disciplinano le zone da tutelare e i criteri qualitativi per l’insediamento delle nuove attività commerciali. Essi possono individuare aree sature, localizzazioni per medie e grandi strutture, prescrizioni per centri storici e località di pregio, misure di integrazione con servizi pubblici e regole su spazi pubblici e parcheggi. In presenza di centri storici, possono inoltre limitare o vietare specifiche attività o merceologie e adottare piani di tutela delle attività tradizionali, con possibilità di mantenere in via esclusiva, per un periodo fino a cinque anni, una o più attività analoghe dopo la cessazione di quelle protette.

Distretti del commercio

I comuni, singoli o associati, possono proporre alla Regione la costituzione di distretti del commercio, previa intesa con le associazioni imprenditoriali maggiormente rappresentative. I distretti sono ambiti territoriali nei quali il commercio diventa fattore di innovazione, integrazione e valorizzazione del territorio. La Giunta regionale ne stabilisce i criteri di individuazione e la possibilità di interventi integrati pubblici e privati. È inoltre favorita la stipula di accordi territoriali che bilancino esigenze dei consumatori, delle imprese, dei lavoratori e dell’ordine pubblico, anche con riferimento agli orari di apertura.

Commercio al dettaglio in sede fissa: autorizzazioni e grandi strutture

Per le grandi strutture di vendita l’apertura, l’ampliamento e il trasferimento richiedono autorizzazione comunale, rilasciata a seguito di conferenza di servizi. Le domande sono esaminate in ordine cronologico; tra domande concorrenti prevale quella con minore superficie di nuova previsione. La domanda deve contenere dichiarazioni, relazione di compatibilità urbanistica e commerciale, valutazione occupazionale e studi sugli impatti sulla rete commerciale, sociale, territoriale e ambientale.

La conferenza di servizi è avviata dal comune, con prima riunione entro 60 giorni dalla domanda e conclusione entro 120 giorni dalla prima riunione. Sono previste regole specifiche in caso di VIA, con sospensione dei termini e rigetto in caso di mancato esito della procedura ambientale. È prevista la contestualità tra titolo commerciale e titolo edilizio. In caso di piani attuativi o strumenti di programmazione negoziata, i procedimenti urbanistici e commerciali sono correlati e, in certi casi, il procedimento urbanistico resta sospeso fino all’esito favorevole della conferenza. L’autorizzazione è pubblicata sul BURL entro 10 giorni.

Le grandi strutture non attivate entro tre anni dal rilascio sono soggette a revoca, con possibilità di proroga solo per cause impreviste e non imputabili al titolare. Se l’attività parte solo in parte, la restante superficie deve essere attivata entro un anno, altrimenti l’autorizzazione viene ridotta proporzionalmente.

Commercio al dettaglio in sede fissa: sostenibilità e rifiuti

Per le grandi strutture di vendita la Giunta regionale definisce linee guida sulle misure e contribuzioni finanziarie volte alla sostenibilità socio-economica, territoriale e ambientale degli insediamenti, con monitoraggio delle azioni e provvedimenti attuativi da parte della struttura regionale competente. È previsto anche che gli operatori adottino misure di riduzione dei rifiuti previste dal PARR.

Commercio al dettaglio per mezzo di apparecchi automatici

La vendita al dettaglio tramite distributori automatici richiede SCIA; se svolta in locale esclusivamente destinato a tale attività, si applicano le regole previste per l’apertura di un esercizio di vendita. Le violazioni relative a prodotti alimentari sono sanzionate secondo la disciplina statale sanitaria, mentre per i non alimentari è prevista una sanzione pecuniaria di 1.500 euro.

Commercio su aree pubbliche: definizioni, programmazione e limiti

La disciplina lombarda del commercio su aree pubbliche distingue vendita ambulante, mercati, fiere, sagre, posteggi, mercati straordinari e calendario regionale di fiere e sagre. Le attività su area privata non nella disponibilità del comune restano soggette alle regole del commercio in sede fissa, con necessità di conformità urbanistica e, quando occorre, edilizia.

La programmazione regionale definisce con cadenza triennale obiettivi di presenza e sviluppo delle aree mercatali, tenendo conto di sostenibilità ambientale, sociale e viabilistica. La Giunta regionale fornisce indicazioni per l’individuazione e lo spostamento delle aree mercatali e gestisce il monitoraggio della rete distributiva tramite sistema informatico accessibile ai comuni.

Fiere, sagre e calendario regionale

La Regione favorisce la qualificazione e la valorizzazione delle fiere, delle sagre e dei mercati di valore storico o di particolare pregio. La Giunta regionale stabilisce requisiti, modalità e procedure per il riconoscimento, cura l’elenco e, con i comuni, individua azioni di promozione. I comuni adottano misure di salvaguardia delle caratteristiche, anche merceologiche.

Il calendario regionale delle fiere e delle sagre è pubblicato dalla Giunta regionale. I comuni fissano un termine per la presentazione delle istanze degli organizzatori, redigono entro il 30 novembre l’elenco delle manifestazioni dell’anno successivo e lo trasmettono alla Regione. La Giunta disciplina il costante aggiornamento del calendario durante l’anno.

Le sagre sono disciplinate da regolamenti comunali fondati su linee guida regionali, che regolano durata, coinvolgimento di operatori locali, criteri di valorizzazione del territorio e limiti nelle zone tutelate. Sono previste sanzioni da 500 a 3.000 euro per le violazioni del regolamento comunale, da 2.000 a 12.000 euro per sagre svolte fuori calendario senza comunicazione, con immediata interruzione, e in caso di recidiva le sanzioni sono raddoppiate; dalla terza violazione la sagra non può essere iscritta nel calendario per i due anni successivi. Non possono inoltre svolgersi contestualmente, nelle stesse aree e negli stessi giorni, mercati, fiere e sagre.

Organi consultivi e regole operative per il commercio su aree pubbliche

Nei comuni con più di 15.000 abitanti è istituita una commissione consultiva con rappresentanti di consumatori, operatori e comune; nei comuni più piccoli la commissione è facoltativa ma, se non istituita, le associazioni devono comunque essere sentite. Le commissioni sono consultate su programmazione, aree, istituzione/soppressione/spostamento dei mercati, criteri per posteggi e canoni, regolamenti e richieste di fiere fuori calendario; la partecipazione è gratuita.

L’attività su aree pubbliche può svolgersi su posteggi in concessione, per un periodo tra nove e dodici anni, o in forma itinerante. L’itinerante è soggetta a regole stringenti di mobilità, sosta e distanza minima di 250 metri da altro operatore, salvo comuni montani. Il titolo autorizzatorio per prodotti alimentari vale anche per la somministrazione su aree pubbliche, con comunicazione all’autorità competente.

L’autorizzazione su posteggio abilita anche all’itineranza nella Regione e alla partecipazione alle fiere nazionali; quella itinerante consente la partecipazione alle fiere e la vendita al domicilio del consumatore. I comuni possono determinare tipologie merceologiche dei posteggi e delimitare aree per merci usate. La carta di esercizio e l’attestazione annuale sono obbligatorie per i controlli.

Concessioni, subingresso e battitori

L’autorizzazione e la concessione del posteggio sono rilasciate dal comune sede del posteggio sulla base di criteri regionali uniformi e dopo graduatoria. Nessun soggetto può detenere più di due concessioni per settore merceologico nello stesso mercato o fiera se i posteggi sono meno di 100, o più di tre se i posteggi superano 100.

Il subingresso comporta trasferimento dell’autorizzazione e dei titoli di priorità, purché sia provato il trasferimento dell’azienda e il subentrante possieda i requisiti. Il subingresso va comunicato entro quattro mesi, salvo proroga; in caso di morte, il continuatore può operare provvisoriamente con comunicazione entro un anno.

Per l’attività del battitore i comuni riservano posteggi e ne regolano le turnazioni; nei comuni sopra 15.000 abitanti va riservato almeno un posteggio in almeno un mercato. I posteggi possono essere riassegnati solo se non utilizzati o rinunciati per oltre sei mesi continuativi.

Sanzioni e revoche nel commercio su aree pubbliche

Sono previste sospensioni fino a 20 giorni per violazioni gravi o recidive e revoche in caso di mancato avvio entro i termini, mancato utilizzo del posteggio, perdita dei requisiti, mancata reintestazione o altre ipotesi previste. Per l’abusivo esercizio o le violazioni dei divieti itineranti sono previste sanzioni pecuniarie e, nei casi indicati, la confisca delle merci. La disciplina sanzionatoria e la confisca sono demandate al sindaco o all’autorità competente del comune.

Attività solidaristiche e manifestazioni temporanee senza fini di lucro

La legge disciplina anche le cessioni occasionali a fini solidaristici da parte di enti non commerciali, su suolo pubblico o privato aperto al pubblico, mediante piani comunali fondati su linee guida regionali. È altresì disciplinato il consumo/somministrazione occasionale in manifestazioni temporanee organizzate da soggetti senza fini di lucro, senza necessità di conformità urbanistica delle aree, purché non vi sia coinvolgimento professionale diretto di operatori commerciali. Sono previste sanzioni per la violazione del piano comunale.

Somministrazione di alimenti e bevande: ambito, requisiti e autorizzazioni

La disciplina si applica alla somministrazione al pubblico e, in parte, a quella mediante distributori automatici, al domicilio del consumatore, nei locali non aperti al pubblico e, per le aree pubbliche, ai soli requisiti specificamente richiamati. Restano fuori alcune attività regolamentate dal turismo, dall’agricoltura e dai circoli privati.

Gli esercizi di somministrazione sono ricondotti a un’unica tipologia. Il titolare deve comunicare al comune le attività che intende esercitare; il comune integra il titolo autorizzatorio. La somministrazione al pubblico è definita come vendita per il consumo sul posto, inclusi locali e aree aperte al pubblico attrezzate.

Per l’esercizio servono requisiti morali e professionali. I requisiti morali impediscono l’attività a condannati per i reati indicati, a soggetti sottoposti a misure di prevenzione o sicurezza, con divieto che dura cinque anni nei casi previsti. I requisiti professionali sono il corso abilitante, l’esperienza lavorativa almeno biennale nel quinquennio precedente oppure un titolo di studio adeguato. La Giunta regionale disciplina i corsi professionali e di aggiornamento.

Somministrazione: programmazione, limitazioni e titoli abilitativi

La Giunta regionale definisce gli indirizzi generali, mentre i comuni stabiliscono i criteri per il rilascio delle autorizzazioni. Nei territori sottoposti a programmazione, l’apertura e i trasferimenti verso zone tutelate richiedono autorizzazione; negli altri casi l’avvio, il trasferimento di gestione o titolarità e il trasferimento di sede in zone non tutelate sono soggetti a SCIA.

I comuni possono introdurre divieti o limitazioni solo per motivi imperativi di interesse generale connessi a sostenibilità ambientale, sociale e viabilistica, e non possono usare criteri economici o basati sulla domanda di mercato. Le autorizzazioni sono a tempo indeterminato ma legate ai locali indicati; l’avvio dell’attività deve avvenire entro 365 giorni dal rilascio, rispettando tutte le norme edilizie, urbanistiche, igienico-sanitarie, antincendio e di sicurezza. Il comune comunica gli estremi a prefetto e questore.

La comunicazione si intende accolta se il comune non rigetta entro 45 giorni. È prevista la facoltà di vendita per asporto. In caso di subingresso il titolo è reintestato con comunicazione al comune e possesso dei requisiti; in caso di morte, l’erede o subentrante può proseguire per 365 giorni, prorogabili di altri sei mesi.

Somministrazione: orari, prezzi, chiusure e sanzioni

Gli orari sono liberamente determinabili dall’esercente nei limiti stabiliti dal sindaco, sentita la commissione comunale e nel rispetto degli indirizzi regionali. Gli esercizi devono esporre gli orari. Il sindaco può inoltre fissare turni di apertura per garantire il servizio. La chiusura temporanea superiore a 30 giorni va comunicata al sindaco.

I prezzi dei prodotti da asporto e della somministrazione devono essere esposti in modo chiaro; per le bevande basta una tabella interna, per gli alimenti va esposto anche il menù all’esterno o visibile dall’esterno. In caso di servizio al tavolo il listino deve essere disponibile prima dell’ordinazione.

Chi esercita senza autorizzazione, senza titolo, in violazione di provvedimenti di inibizione o senza requisiti è punito con le sanzioni previste dal TULPS; per le altre violazioni si applica la sanzione dell’art. 17-bis TULPS. Il comune è competente a ricevere il rapporto, irrogare le sanzioni e incassare i proventi.

Distribuzione carburanti: finalità, programmazione e competenze

La disciplina regionale sui carburanti mira a razionalizzare e ammodernare la rete, contenere i prezzi, favorire la pluralità delle forme di servizio, sviluppare carburanti eco-compatibili e garantire sicurezza viabilistica, salute e ambiente. La Regione esercita funzioni di indirizzo, coordina la qualificazione della rete, stipula accordi per prodotti eco-compatibili e definisce gli indirizzi sugli orari; promuove inoltre servizi gratuiti di assistenza ai conducenti disabili, per il rifornimento al prezzo self-service.

La programmazione regionale prevede un programma di qualificazione e ammodernamento della rete, con individuazione di bacini di utenza, criteri di incompatibilità, obiettivi di bacino e aree carenti. La Giunta approva i provvedimenti attuativi per nuove installazioni, modifiche, collaudi e pareri di conformità.

Distribuzione carburanti: definizioni, localizzazione e autorizzazione

La legge definisce carburanti, rete ordinaria, impianto, impianto self-service, ghost, erogatore, erogato, ristrutturazione totale, servizi accessori, erogatori per elettricità, collaudo e altre nozioni tecniche. I comuni hanno ampie competenze autorizzatorie: installazione, modifiche, rimozione, localizzazione, sospensioni, revoche, collaudi, orari, sanzioni, verifiche di compatibilità e concessioni di suolo pubblico per erogatori elettrici.

Per i nuovi impianti l’autorizzazione è subordinata alla verifica di conformità urbanistica, fiscale, sanitaria, ambientale, stradale, paesaggistica e agli indirizzi regionali, oltre al parere vincolante di conformità regionale. Si svolge una conferenza di servizi. Il permesso a costruire è rilasciato contestualmente. La domanda si intende accolta se il comune non comunica il diniego entro 120 giorni.

Distribuzione carburanti: obblighi di metano, GPL, elettrico e idrogeno

Per nuove aperture la Regione stabilisce numeri minimi di impianti a metano e GPL per bacino e rete autostradale. Fino al raggiungimento dei minimi, i nuovi impianti devono dotarsi di metano; in alcuni bacini, di GPL e di erogatore elettrico ad alta potenza. È possibile assolvere alcuni obblighi con dotazioni alternative, e sono previste deroghe motivate per difficoltà tecniche o costi sproporzionati. È salva la possibilità di realizzare stazioni che eroghino solo idrogeno.

Per impianti già esistenti in aree individuate dalla legge, sono previsti obblighi di presentazione di progetti per dotarsi di infrastrutture di ricarica elettrica e di distribuzione GNC/GNL entro termini già scaduti o ormai conclusi, con sanzioni e sospensioni in caso di inadempimento. Tali disposizioni hanno contenuto essenzialmente transitorio o comunque legato a scadenze passate.

Distribuzione carburanti: impianti autostradali, privati e natanti/aeromobili

Gli impianti autostradali sono soggetti a concessione comunale con durata di 18 anni e a conferenza di servizi con partecipazione di Regione, ASL, ARPA, vigili del fuoco ed ente proprietario della strada. Il trasferimento della titolarità richiede autorizzazione comunale. Gli impianti collocati lungo le autostrade devono dotarsi di metano in sede di rilascio; la Giunta individua quelli che devono farlo al rinnovo.

Gli impianti ad uso privato sono destinati esclusivamente al rifornimento di automezzi del titolare e non possono cedere carburanti a terzi. L’autorizzazione è rilasciata dal comune con conferenza di servizi semplificata. Esistono regole specifiche per gli impianti per natanti e aeromobili, pubblici e privati.

Distribuzione carburanti: esercizio, collaudo, sospensione, trasferimento e controlli

I nuovi impianti e quelli ristrutturati totalmente devono essere collaudati prima della messa in esercizio; il collaudo avviene entro 60 giorni, con possibilità di esercizio provvisorio. Gli impianti possono essere sospesi fino a 12 mesi, prorogabili di altri 12 per documentati motivi. Il trasferimento di titolarità va comunicato entro 15 giorni, con allegazione dell’atto registrato.

Sono previste revoche per sospensioni non conformi, cessione di carburanti nei privati, esercizio senza collaudo, non compatibilità dell’impianto; sospensioni per violazioni di sicurezza o difformità; decadenza se l’impianto non entra in funzione entro 24 mesi, o entro un anno per il metano, o se vengono meno i requisiti o si rimuove l’impianto senza autorizzazione.

Sanzioni sui carburanti

Le sanzioni comprendono importi molto rilevanti per impianti abusivi o non autorizzati, sanzioni per modifiche non autorizzate, per violazione di orari, mancata pubblicizzazione di prezzi e turni, sospensioni ingiustificate dell’erogazione, e mancato rispetto degli obblighi sugli impianti con ricarica elettrica. La competenza sanzionatoria è comunale.

Mercati all’ingrosso e centri commerciali all’ingrosso non alimentare

Il testo disciplina anche i mercati all’ingrosso dei prodotti agricolo-alimentari e vitivinicoli, floricoli e simili, prevedendo istituzione e gestione da parte di comuni, comunità montane, consorzi e forme associative pubblico-private. I mercati devono avere adeguati servizi igienici, regolamenti interni, commissione di mercato, direttore, servizi di facchinaggio, banca/tesoreria e disciplina di canoni e tariffe improntata all’assenza di fini di lucro.

Per i centri commerciali all’ingrosso non alimentare la Regione definisce criteri di localizzazione e inserimento ambientale; tali centri devono avere almeno cinque esercizi, superficie coperta minima di 60.000 mq, adeguate infrastrutture, collocazione preferenziale in zone produttive o commerciali e un’adeguata dotazione di parcheggi.

Sostegno alle imprese commerciali e alle attività storiche

La Regione promuove interventi per la qualificazione e lo sviluppo delle PMI commerciali, con particolare attenzione alle microimprese: ammodernamento delle strutture, assistenza tecnica, formazione, accesso al credito, contrasto a usura ed estorsione, contributi a fondo perduto e strumenti di garanzia. Possono beneficiare delle misure micro, piccole e medie imprese, associazioni, consorzi, cooperative, enti pubblici e cooperative di garanzia.

È previsto un programma triennale degli interventi, un fondo di rotazione e contributi alle cooperative di garanzia e ai consorzi fidi, nel rispetto di requisiti dimensionali e territoriali. Sono inoltre finanziati i centri di assistenza tecnica alle imprese.

Dal 2019 è valorizzato il patrimonio delle attività storiche e di tradizione: negozi storici, locali storici e botteghe artigiane storiche con continuità non inferiore a 40 anni. La Giunta definisce criteri di riconoscimento e un elenco regionale; la Regione può concedere contributi, agevolazioni creditizie e premialità, oltre a promuovere percorsi formativi e di promozione turistica. In caso di alterazione delle caratteristiche, cessazione o trasformazione dell’attività, il riconoscimento è revocato e possono essere revocati anche contributi e agevolazioni concessi negli ultimi tre anni, con obbligo di restituzione.

Norma finanziaria, transitorie e abrogazioni

La disciplina contiene una clausola valutativa con relazione biennale della Giunta al Consiglio regionale. Il testo unico ha abrogato numerose leggi regionali previgenti in materia di commercio, mercati, carburanti, somministrazione, orari, fiere e vendite straordinarie, mantenendo salvi gli effetti già prodotti e gli atti adottati sulla base delle norme abrogate.

Obsolescenza pratica di alcune disposizioni

Molte norme del testo unico restano potenzialmente utili, ma alcune parti sono oggi deprecate o comunque scarsamente applicabili perché collegate a procedimenti conclusi, scadenze passate o disposizioni espressamente abrogate. In particolare risultano superate le norme transitorie su grandi strutture di vendita con sospensioni fino al 31 dicembre 2013 e varie disposizioni su orari/commercio che sono state abrogate o sostituite negli anni successivi.