Sentenza n. 2193/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Due società, divenute proprietarie di terreni compresi in un piano di lottizzazione approvato nel 1962 e disciplinato da una convenzione del 4 gennaio 1963, hanno agito contro il Comune di Camaiore. Hanno sostenuto che la convenzione e la donazione modale, stipulata nello stesso giorno da una dante causa e avente a oggetto un terreno destinato a parco pubblico, obbligassero il Comune a conservare e riprodurre in perpetuo le previsioni edificatorie della lottizzazione nei successivi strumenti urbanistici. Hanno chiesto, in via principale, l’accertamento della risoluzione, invalidità o inefficacia degli atti per inadempimento comunale, la restituzione dei terreni ceduti e il risarcimento dei danni: Alfa Uno ha quantificato la domanda in 6.000.000 euro e Il Secco in 1.500.000 euro. In subordine hanno chiesto restituzione e rimborso degli oneri sostenuti, quantificati rispettivamente in 1.500.000 e 434.000 euro; in ulteriore subordine, un indennizzo per arricchimento senza causa, quantificato rispettivamente in 4.000.000 e 1.000.000 euro, oltre interessi e rivalutazione. Il Comune ha eccepito la prescrizione e dedotto che la convenzione aveva durata decennale, che il potere pianificatorio non poteva essere vincolato sine die e che le opere cedute non erano restituibili; ha inoltre contestato la legittimazione delle società rispetto alla donazione della terza e la genericità delle richieste risarcitorie.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi ai sensi dell’art. 70 c.p.a. e li ha respinti integralmente, ritenendo assorbito l’esame dell’eccezione di prescrizione. Ha dichiarato le società prive di legittimazione a chiedere, in nome della donante, restituzione o risarcimento in relazione al terreno oggetto della donazione del 1963, non risultando il loro subentro nei diritti della donante. Nel merito ha escluso che la convenzione imponesse al Comune di mantenere in perpetuo le previsioni edificatorie: l’impegno di riprodurle nei successivi strumenti urbanistici doveva essere limitato alla durata decennale della convenzione, coerentemente con la disciplina imperativa dei piani attuativi e con la permanenza del potere comunale di pianificazione. Un’eventuale clausola di durata illimitata sarebbe stata nulla e sostituita di diritto dal termine legale; le società, inoltre, non hanno provato che tale clausola fosse essenziale al punto da travolgere l’intera convenzione. Il precedente annullamento del regolamento urbanistico del 2001 per difetto di motivazione aveva riconosciuto soltanto un’aspettativa qualificata e un onere motivazionale rafforzato, non un obbligo comunale di confermare per sempre la disciplina della lottizzazione; anche il giudicato sull’ottemperanza aveva escluso un vincolo conformativo specifico. Escluse l’obbligazione perpetua e l’inadempimento, il TAR ha respinto le domande contrattuali di risoluzione, restituzione, rimborso e risarcimento. Ha respinto anche la domanda ex art. 2041 c.c., sia per la sussidiarietà dell’azione, essendo state esperite le pretese contrattuali, sia perché il mancato sfruttamento integrale della capacità edificatoria dipendeva dalla libera scelta dei lottizzanti e non da uno squilibrio dell’accordo. Spese a carico delle ricorrenti: 5.000 euro, oltre oneri di legge, per ciascuna società.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Tutto ciò premesso, va innanzi tutto disposta la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe, ai sensi dell’art. 70 c.p.a, in ragione della sostanziale identità delle domande proposte, delle premesse fattuali e delle argomentazioni difensive svolte.

  La connessione per sostanziale identità di domande, presupposti fattuali e argomentazioni giustifica la riunione dei ricorsi.

• art. 16 l. 17 agosto 1942, n. 1150

  L’efficacia temporale di tale impegno, pertanto, deve essere letta ed interpretata in coerenza con le norme di carattere imperativo che attribuiscono durata decennale ai piani attuativi, richiamate nella parte che precede, oltreché con la natura, l’essenza e la finalità dei poteri di pianificazione spettanti all’Amministrazione, che non può certo spogliarsene in modo definitivo, così rimettendo al privato scelte sul futuro assetto del territorio, necessariamente destinate ad incidere sugli interessi pubblici di primaria rilevanza che ad esso sono sottesi.

  Il termine decennale dei piani attuativi impedisce di interpretare una convenzione come vincolo perpetuo alla futura pianificazione comunale; l’amministrazione non può spogliarsi definitivamente del potere di governo del territorio.

• art. 28 l. 17 agosto 1942, n. 1150

  Attesa infatti la natura normalmente alternativa che nella pianificazione urbanistica assume il piano di lottizzazione rispetto al piano particolareggiato, si ritiene applicabile anche al piano di lottizzazione il termine decennale di efficacia dall’approvazione di cui al richiamato art. 16 della l. n. 1150 del 1942 (tenuto conto che l’art. 28 della medesima legge prevede soltanto che la convenzione di lottizzazione fissi i termini, non superiori a dieci anni, entro i quali deve essere ultimata l’esecuzione delle opere convenzionate).

  Il termine massimo decennale previsto per l’esecuzione delle opere convenzionate concorre a fondare l’applicazione ai piani di lottizzazione della durata decennale di efficacia.

• art. 1339 c.c.

  Laddove poi, per ipotesi, si volesse ritenere che la clausola contenuta nella convenzione del 1963, sopra citata, implicasse a carico dell’Amministrazione un obbligo illimitato al mantenimento delle destinazioni urbanistiche e delle capacità edificatorie in essa stabilite, la stessa sarebbe nulla per contrasto con l’art. 16 della l. n. 1150/1942, norma di carattere imperativo che, come detto poc’anzi, sancisce la durata decennale dei piani attuativi; essa, quindi, ai sensi dell’art. 1339 c.c., sarebbe automaticamente sostituita, ex lege, dal termine legale.

  La clausola convenzionale che prevedesse un obbligo comunale di mantenimento perpetuo delle previsioni urbanistiche sarebbe nulla e sostituita automaticamente dal termine legale.

• art. 1419, comma 1, c.c.

  Ebbene, nel caso di specie il suddetto onere probatorio non può ritenersi soddisfatto dalle ricorrenti.

  Chi invoca la nullità dell’intero contratto per l’invalidità di una clausola deve provare l’interdipendenza del restante assetto negoziale dalla clausola nulla; tale onere non è stato assolto.

• art. 2041 c.c.

  Una volta acclarato che la convenzione di lottizzazione era valida ed efficace, avendo le ricorrenti esercitato l’azione restitutoria e risarcitoria di natura contrattuale, va del pari respinta la domanda, formulata in via di estremo subordine, di condanna dell’Amministrazione al pagamento di un indennizzo per ingiustificato arricchimento ai sensi dell’art. 2041 c.c., atteso che tale azione, in base all’art. 2042 c.c., ha natura sussidiaria.

  La domanda di arricchimento senza causa è sussidiaria e va respinta quando il soggetto abbia fatto valere le pretese restitutorie o risarcitorie fondate sul rapporto contrattuale.

• art. 2042 c.c.

  Una volta acclarato che la convenzione di lottizzazione era valida ed efficace, avendo le ricorrenti esercitato l’azione restitutoria e risarcitoria di natura contrattuale, va del pari respinta la domanda, formulata in via di estremo subordine, di condanna dell’Amministrazione al pagamento di un indennizzo per ingiustificato arricchimento ai sensi dell’art. 2041 c.c., atteso che tale azione, in base all’art. 2042 c.c., ha natura sussidiaria.

  La sussidiarietà dell’azione di arricchimento esclude il suo accoglimento quando è esperibile la tutela contrattuale.

Massime di principio

• Le convenzioni di lottizzazione non possono vincolare a tempo indeterminato la futura pianificazione urbanistica: l’impegno a mantenere le relative previsioni deve essere interpretato entro la durata decennale del piano attuativo, coerentemente con il permanere del potere comunale di governo del territorio.
• La scadenza del piano attuativo esaurisce la sua efficacia sul piano urbanistico, ma non comporta di per sé l’estinzione delle obbligazioni convenzionali già assunte, comprese quelle relative alla cessione delle aree destinate alle opere di urbanizzazione.
• Se una clausola convenzionale eccede il limite imperativo di durata del piano attuativo, essa è nulla nella parte eccedente e sostituita di diritto dal termine legale; la nullità della sola clausola non travolge l’intero accordo senza prova, a carico di chi ne domanda la caducazione totale, dell’interdipendenza dell’assetto negoziale dalla clausola invalida.
• Il precedente annullamento di una scelta urbanistica per difetto di motivazione, fondato sull’esistenza di un’aspettativa qualificata, non attribuisce al privato un diritto alla conservazione perpetua della destinazione edificatoria né elimina il potere pianificatorio dell’amministrazione.
• L’azione di arricchimento senza causa, per la sua natura sussidiaria, non è accoglibile quando il soggetto abbia fatto valere le pretese restitutorie o risarcitorie derivanti dal rapporto contrattuale.

Come è indicizzato