Cassazione Civile, Sentenza n. 19852/2025 del 17/07/2025

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto la condanna dell'INRIM al pagamento della differenza tra l'intero emolumento spettante per l'incarico di Presidente dell'Istituto, ricoperto senza optare per l'aspettativa dall'insegnamento, e quanto effettivamente corrisposto a seguito dell'applicazione della decurtazione prevista dall'art. 23-ter, comma 2, del d.l. n. 201/2011 (conv. in l. n. 214/2011). Sosteneva che la limitazione non poteva applicarsi al suo incarico perché il secondo comma riguarderebbe solo funzioni direttive o dirigenziali tecnicamente intese (quelle previste dalla contrattazione collettiva o da qualifiche tipiche) e non le posizioni apicali non politiche come la presidenza di un ente di ricerca; denunciava inoltre omissione di indagine sulle concrete funzioni svolte e sullo Statuto dell'INRIM.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il ricorso. Ha confermato l'interpretazione della Corte d'appello che applica il limite del secondo comma dell'art. 23-ter anche alle posizioni apicali di enti pubblici non politicamente espressione, come il Presidente di un istituto di ricerca, ritenendo necessario un'interpretazione ampia delle espressioni "funzioni direttive, dirigenziali o equiparate" alla luce della ratio della norma (contenimento della spesa pubblica) e della giurisprudenza costituzionale sul bilanciamento dei valori costituzionali. La Corte ha escluso l'obbligo di valutare caso per caso lo Statuto dell'ente per escludere l'applicazione della decurtazione e ha ritenuto irrilevante il richiamo esclusivo alle qualifiche contrattuali. Il ricorso è stato quindi rigettato; le spese di lite sono compensate fra le parti e la Corte ha dato atto degli obblighi relativi al contributo unificato (art. 13 d.P.R. n.115/2002).

Norme richiamate

• art. 23-ter, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. l. 22 dicembre 2011, n. 214

  "1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all'articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione. Ai fini dell'applicazione della disciplina di cui al presente comma devono essere computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all'interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell'anno." "Il personale di cui al comma 1 che è chiamato, conservando il trattamento economico riconosciuto dall'amministrazione di appartenenza, all'esercizio di funzioni direttive, dirigenziali o equiparate, anche in posizione di fuori ruolo o di aspettativa, presso Ministeri o enti pubblici nazionali, comprese le autorità amministrative indipendenti, non può ricevere, a titolo di retribuzione o di indennità per l'incarico ricoperto, o anche soltanto per il rimborso delle spese, più del 25 per cento dell'ammontare complessivo del trattamento economico percepito."

  La Corte interpreta il secondo comma in senso ampio e funzionale: le espressioni "funzioni direttive, dirigenziali o equiparate" devono ricomprendere le posizioni apicali di enti e istituti (inclusi presidenti di istituti di ricerca), non limitandosi alle sole qualifiche tecniche previste dalla contrattazione collettiva. Lo scopo è il contenimento della spesa pubblica, applicando il limite del 25% quando il dipendente pubblico conserva il trattamento di origine e svolge funzioni apicali presso altro ente pubblico.

• art. 4, ultimo comma, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  "Le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall'altro."

  La Corte utilizza questa disposizione per sostenere che la funzione di indirizzo e controllo attribuita agli organi di vertice non politici ha carattere 'direttivo' e rientra nella nozione ampia di funzioni cui il secondo comma dell'art. 23-ter può applicarsi.

• art. 12 delle preleggi

  Richiamato come criterio ermeneutico: in presenza di ambiguità del testo normativo, si deve considerare la ratio complessiva della norma quale criterio integrativo dell'interpretazione.

• Corte costituzionale, sent. n. 124/2017

  Citate per il principio secondo cui il legislatore può stabilire limiti alle retribuzioni e al cumulo purché non manifestamente irragionevoli e bilanci adeguatamente valori costituzionali quali parità, retribuzione proporzionata e buon andamento della PA; questo supporta un'interpretazione costituzionalmente conforme della norma sul contenimento della spesa.

• art. 12 d.lgs. n. 213/2009

  Richiamato nella censura del ricorrente ma non decisivo per la Corte; utilizzato nel ragionamento comparativo su funzioni e qualifiche.

• art. 360 c.p.c. (motivi di ricorso per cassazione)

  Norma processuale ricordata in relazione ai motivi invocati (n.3 e n.5) per la deduzione di violazione di legge e per l'omesso esame di documenti/statuti; la Corte ha ritenuto infondati tali motivi o non decisivi.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Richiamato in punto di contributo unificato: la Corte constata la sussistenza delle condizioni per l'ulteriore versamento da parte del ricorrente, ai sensi della normativa sui contributi.

Massime di principio

• L'espressione "funzioni direttive, dirigenziali o equiparate" va interpretata funzionalmente e in senso ampio: comprende posizioni apicali di enti pubblici (anche non espressione politica) caratterizzate da indirizzo e controllo strategico, non soltanto qualifiche tecniche previste dalla contrattazione.
• Il limite del secondo comma dell'art. 23-ter (compenso per il secondo incarico non superiore al 25% dell'ammontare complessivo) si applica quando un dipendente pubblico conserva il trattamento economico originario e svolge, anche in aspettativa o fuori ruolo, funzioni apicali presso altro ente pubblico nazionale, comprese autorità indipendenti e istituti di ricerca.
• Per valutare l'applicabilità della decurtazione non è necessario rimandare sempre all'esegesi dello Statuto dell'ente: l'analisi deve privilegiare la funzione sostanziale svolta (indirizzo/controllo vs. attuazione/gestione) e la finalità di contenimento della spesa pubblica.
• In caso di dubbio sull'inquadramento funzionale di un incarico, la giurisprudenza tende a preferire un'interpretazione coerente con la finalità costituzionalmente orientata al bilanciamento degli interessi pubblici (contenimento della spesa) e dei diritti del lavoratore, verificando la ragionevolezza della limitazione.
• Per evitare l'applicazione della decurtazione, il dipendente che accetta un secondo incarico pubblico può valutare opzioni pratiche (es. optare per aspettativa non retribuita o per la rinuncia al trattamento dell'amministrazione di appartenenza) in modo da non configurare la fattispecie di cumulo disciplinata dall'art. 23-ter.