Sentenza n. 17779/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

L’impresa aveva richiesto il credito d’imposta per un progetto di innovazione comprendente un sistema di misura dei consumi elettrici e un impianto fotovoltaico. Dopo una richiesta del GSE del 25 novembre 2025, trasmessa alla PEC dell’impresa e contenente un elenco di nove categorie di documenti da produrre entro dieci giorni, il Gestore ha disposto il 22 dicembre 2025 la decadenza dal beneficio per il mancato riscontro. L’impresa ha dedotto: 1) violazione dell’art. 21, comma 1, lettere h) e i), del decreto Transizione 5.0, travisamento e difetto di istruttoria, sostenendo che il ritardo nella trasmissione non equivale alla mancata conservazione dei documenti e che il GSE avrebbe dovuto verificare quanto già presente in piattaforma e valutare se i controlli fossero concretamente possibili; 2) violazione dell’art. 38 del d.l. 19/2024 e dell’art. 20 del decreto, automatismo, sviamento, sproporzione e irragionevolezza, poiché la decadenza sarebbe stata disposta senza accertare l’assenza dei requisiti sostanziali e senza considerare una rideterminazione parziale del beneficio; 3) violazione dell’art. 3 l. 241/1990 per motivazione apparente o insufficiente, non essendo indicati i documenti mancanti, quelli disponibili o le ragioni della loro inutilizzabilità; 4) violazione dei doveri di buona fede e leale collaborazione, contraddittorietà e travisamento, per avere il GSE inviato la richiesta soltanto alla PEC del titolare senza utilizzare la piattaforma o contattare formalmente il referente tecnico. L’impresa ha inoltre sostenuto che il deposito del ricorso non fosse soggetto al rito accelerato PNRR, chiedendo in subordine la rimessione in termini e prospettando una questione di costituzionalità. Ha chiesto l’annullamento, il riesame della pratica e un’istruttoria giudiziale sui log e sui documenti della piattaforma. Il GSE ha eccepito la tardività del deposito e contestato nel merito i motivi.

La decisione

Il TAR ha affermato la giurisdizione amministrativa: il credito d’imposta costituisce, nella fase di riconoscimento e prenotazione affidata al GSE, una misura di finanziamento pubblico e il Gestore esercita un potere di verifica tecnica del contenuto delle certificazioni e dei presupposti del beneficio. Ha quindi prescisso dall’esame dell’eccezione di tardività del deposito, perché il ricorso era infondato nel merito, senza decidere la richiesta subordinata di rimessione in termini o la questione di costituzionalità. Tutti e quattro i motivi sono stati respinti. In particolare, il decreto pone sull’impresa l’obbligo di conservare e rendere disponibile tutta la documentazione necessaria ai controlli: la mancata produzione a fronte di una richiesta specifica integra l’inosservanza di tale obbligo e impedisce al GSE di svolgere le verifiche; spetta inoltre all’aspirante beneficiario dimostrare i presupposti dell’agevolazione. Poiché il GSE aveva richiesto documenti essenziali e l’impresa non aveva risposto nel termine, non potevano essere imputati al Gestore i difetti di istruttoria o di motivazione derivanti dall’incompletezza dell’accertamento, né la produzione documentale effettuata soltanto in giudizio poteva sanare l’inadempimento procedimentale, anche per non alterare la parità di trattamento. La decadenza non è stata ritenuta automatica o sproporzionata: l’omissione aveva impedito sia la verifica sia la valutazione di un’eventuale riduzione parziale del credito. I precedenti invocati dall’impresa sui termini per le integrazioni riguardavano un diverso regime incentivante; nel caso concreto il termine era stato giudicato coerente con la disciplina del contraddittorio e con le esigenze di celerità della misura PNRR. È stata respinta anche la censura sulle comunicazioni: la richiesta era stata regolarmente consegnata alla PEC dell’impresa, indicata nella domanda come domicilio digitale; non era contestata la ricezione e il controllo della casella ricadeva nella responsabilità del titolare. Il GSE non era tenuto a inviare la richiesta anche al referente tecnico o tramite altri canali. L’istanza istruttoria è stata ritenuta non necessaria. Il ricorso e la domanda di riesame sono stati respinti; l’impresa è stata condannata alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre accessori, con distrazione in favore del difensore antistatario.

Norme richiamate

• art. 38 d.l. 19/2024

  Nel caso specifico, il carattere sostanziale di finanziamento pubblico rivestito dal beneficio, l’inerenza del beneficio alla materia energetica (di cui all’art. 133, comma 1, lettera o, del c.p.a.), la perimetrazione del potere del GSE rispetto alle attribuzioni dell’Agenzia delle entrate e la presenza di profili di discrezionalità tecnica nel riconoscimento del beneficio fanno sì che “l’aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che precede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo” (Cass. civ., S.U., n. 19425/2021).

  La disciplina attribuisce al GSE, prima della fruizione fiscale gestita dall’Agenzia delle entrate, il potere di verificare i presupposti tecnici del beneficio; la posizione dell’aspirante beneficiario è quindi di interesse legittimo e la controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa.

• art. 21, comma 1, lett. h), e comma 3, d.m. 24 luglio 2024

  La nozione di “conservazione” è strettamente collegata a quella di “disponibilità” dei documenti, anche con riguardo alla fase endoprocedimentale successiva alla prenotazione del credito, non essendo d’altronde possibile logicamente conservare una documentazione che non sia già nella disponibilità della parte privata. L’omessa trasmissione della documentazione richiesta dal GSE integra la mancata osservanza del predetto obbligo di conservazione (e di disponibilità) che, come illustrato, è posto dalla normativa di settore a carico dell’impresa e, pertanto, deve essere dimostrato da essa.

  L’obbligo dell’impresa non consiste soltanto nel conservare materialmente i documenti, ma anche nel renderli disponibili per i controlli. La mancata produzione a fronte di una richiesta istruttoria integra l’inosservanza dell’obbligo e il beneficiario deve dimostrare la disponibilità documentale necessaria a provare i presupposti dell’agevolazione.

• art. 20, comma 3, d.m. 24 luglio 2024

  Si osserva che, in base al comma 3 dell’art. 20 del decreto interministeriale 24 luglio 2024, l’obbligo di “conservare” e di “rendere disponibile” ha ad oggetto tutti i documenti necessari allo svolgimento delle verifiche, anche “qualora successivi alla comunicazione di prenotazione del credito d’imposta”.

  L’obbligo documentale copre tutti i documenti necessari ai controlli, compresi quelli formati dopo la prenotazione del credito; la documentazione già presentata in quella fase non esaurisce gli obblighi di produzione dell’impresa.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Le regole della collaborazione e della buona fede nei rapporti tra il richiedente e la pubblica amministrazione sono state codificate nell’art. 1, comma 2-bis, della L. 241/1190 a seguito della recente novella normativa operata dal D.L. 76/2020 in sede di conversione da parte della L. 120/2020. Tale disposizione, interpretativa di un principio già presente nell’ordinamento (Cons. Stato, sez. VII, n. 8545/2023; TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 6303/2024), valorizza la relazione che si instaura in sede procedimentale tra l’esercizio della funzione pubblica e gli interessi del soggetto privato (…) sul quale ricadono le conseguenze negative della propria inerzia in ossequio al principio di autoresponsabilità espresso dal brocardo sibi imputet (TAR Lazio, Roma, sez. III-s, n. 17671/2024).

  Il dovere di collaborazione e buona fede è reciproco: l’inerzia del richiedente che non risponde a una richiesta istruttoria può produrre conseguenze sfavorevoli a suo carico, in applicazione del principio di autoresponsabilità.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Orbene, nel caso in esame non si verte in materia di certificati bianchi, il termine assegnato dall’Amministrazione è in linea con le previsioni in materia di contraddittorio procedimentale (e con la valutazione di proporzionalità svolta dal legislatore) della L. 241/1990 (art. 10-bis) e con le ragioni di speditezza che caratterizzano la misura PNRR, l’oggetto del controllo (art. 20 del decreto interministeriale 24 luglio 2024) e gli adempimenti documentali (artt. 12, 15-18 del decr. int. cit.) sono predeterminati e, inoltre, chiariti all’interno della richiesta di integrazione (all. 3 prod. ric.).

  Nel caso concreto il termine assegnato per rispondere alla richiesta documentale è stato ritenuto compatibile con il contraddittorio procedimentale, considerati la predeterminazione degli adempimenti e la necessità di celerità della misura PNRR.

• art. 3-bis, commi 1-quater e 4-quinquies, d.lgs. 82/2005

  Nel caso di specie, l’indicazione dell’indirizzo di posta elettronica certificata all’interno della sezione della domanda dedicata ai dati identificativi dell’aspirante beneficiario rivela, da un punto di vista oggettivo, la volontà da parte dell’interessato di essere contattato al recapito dichiarato ai fini di comunicazioni inerenti alla procedura.

  L’indirizzo PEC indicato dall’impresa nella domanda come proprio recapito costituisce il domicilio digitale utilizzabile per le comunicazioni della procedura; chi lo indica deve farne uso diligente e non può opporre eccezioni relative alla forma o alla ricezione delle comunicazioni regolarmente indirizzate.

• art. 6-bis, comma 2, d.lgs. 82/2005

  Dal quadro normativo così delineato si evince che il GSE ha legittimamente utilizzato l’indirizzo di posta elettronica certificata dell’impresa individuale ai fini della comunicazione della richiesta di integrazione (Cons. Stato, sez. VII, n. 1250/2025).

  Il domicilio digitale risultante dall’Indice INI-PEC è mezzo esclusivo di comunicazione e notificazione con le pubbliche amministrazioni e può essere utilizzato dal GSE per trasmettere la richiesta di integrazione.

• art. 3-bis, comma 1-quater, d.lgs. 82/2005

  Resta fermo “l’obbligo di fare un uso diligente del proprio domicilio digitale” (art. 3bis, comma 1-quater, del D.Lgs. 82/2005).

  Il titolare del domicilio digitale deve controllarlo diligentemente; le conseguenze del mancato controllo della PEC regolarmente utilizzata per la comunicazione ricadono sull’interessato.

Massime di principio

• Nelle procedure di riconoscimento di un credito d’imposta che attribuiscono all’amministrazione un potere di verifica tecnica dei presupposti e della documentazione del beneficio, la posizione dell’aspirante beneficiario è di interesse legittimo e la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa.
• Quando la disciplina dell’agevolazione impone al beneficiario di conservare e rendere disponibili i documenti necessari ai controlli, l’omessa produzione a fronte di una richiesta istruttoria chiara e specifica integra l’inosservanza dell’obbligo documentale; grava sull’aspirante beneficiario l’onere di provare i presupposti del beneficio.
• Il richiedente che non risponde alla richiesta istruttoria e così determina l’incompletezza dell’accertamento non può poi imputare all’amministrazione il difetto di istruttoria o di motivazione da essa derivante, né sanare in giudizio l’omissione procedimentale mediante la produzione tardiva dei documenti essenziali.
• La mancata produzione di documenti essenziali, dopo una richiesta specifica rimasta inevasa, può legittimare il diniego o la decadenza integrale dal beneficio quando impedisce sia la verifica dei requisiti sia la valutazione di una riduzione parziale; in tale situazione la misura non è, per ciò solo, automatica o sproporzionata.
• La comunicazione di una richiesta istruttoria alla PEC che l’impresa ha indicato nella domanda come domicilio digitale è legittima; il titolare deve controllare diligentemente tale recapito e non può esigere che l’amministrazione utilizzi anche canali alternativi o contatti il referente tecnico.

Come è indicizzato