Sentenza n. 8149/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il privato aveva impugnato il diniego adottato da Roma Capitale il 18 aprile 2025, relativo alla regolarizzazione dell’alloggio ATER già assegnatogli in locazione dal 17 dicembre 1986. La precedente assegnazione era stata dichiarata decaduta per asserito superamento dei limiti patrimoniali e reddituali; l’ordine di rilascio era contestato in un giudizio civile ancora pendente. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo che, alla data-limite del 23 maggio 2014 prevista per la regolarizzazione, l’occupazione non fosse abusiva perché la decadenza era stata dichiarata soltanto l’11 febbraio 2016. In appello, il ricorrente ha dedotto: (1) violazione degli artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c. per mancata sospensione del giudizio amministrativo in attesa della definizione di quello civile; (2) omessa pronuncia sull’eccezione di carenza di ius postulandi e di valida rappresentanza di ATER; (3) erroneità della sentenza per non avere considerato che la decadenza ha natura dichiarativa e accerta la perdita dei requisiti dal momento in cui questa si è verificata, nonché per non avere considerato la sentenza della Corte d’appello civile che aveva riconosciuto la permanenza dei requisiti; (4) erroneità nell’aver superato i vizi procedimentali nonostante istruttoria lacunosa e difformità tra preavviso di rigetto e provvedimento finale. Il ricorrente ha inoltre eccepito in appello il difetto di interesse di Roma Capitale, che aveva annullato in autotutela la decadenza, e vizi della procura e della costituzione di ATER.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il primo motivo: la sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c. presuppone una pregiudizialità tecnico-giuridica, con rischio di conflitto tra giudicati, non una mera dipendenza logica. La controversia civile riguarda il diritto soggettivo all’alloggio, mentre quella amministrativa riguarda l’interesse legittimo all’esercizio del potere di regolarizzazione; la sentenza civile di accertamento, non ancora passata in giudicato, incide sull’interesse attuale a ricorrere ma non costituisce un antecedente necessario della decisione amministrativa. Ha accolto il terzo motivo: la decadenza dall’assegnazione ERP è dichiarativa e l’estinzione dell’assegnazione si verifica quando si concretizza la causa decadenziale, non quando l’amministrazione la accerta. Occorreva quindi verificare quando sarebbero stati persi i requisiti, anziché escludere l’occupazione sine titulo sulla sola base della data del provvedimento di decadenza. La decisione civile non definitiva non è stata assunta come accertamento vincolante nel presente giudizio. In conseguenza dell’accoglimento del motivo d’appello, il Collegio ha accolto il motivo del ricorso introduttivo: il diniego si fondava esclusivamente sulla precedente decadenza, senza accertare il possesso dei requisiti richiesti al momento della domanda di regolarizzazione. La precedente assegnazione, se ormai cessata per decadenza, non preclude di per sé la regolarizzazione; il requisito ostativo relativo alla precedente assegnazione va riferito a un’assegnazione ancora in corso, non a una già cessata. Il quarto motivo d’appello è stato assorbito; sul secondo motivo e sulle eccezioni relative alla rappresentanza e alla difesa delle amministrazioni il giudice ha potuto prescindere, rilevando che tali questioni rilevavano solo ai fini delle spese. La sentenza del TAR è stata riformata e il provvedimento impugnato annullato. Spese di entrambi i gradi integralmente compensate per la peculiarità della vicenda e la pendenza del contenzioso civile.

Norme richiamate

• art. 295 c.p.c.

  Il rapporto di pregiudizialità - che comporta la sospensione necessaria del processo ex articolo 295 c.p.c. - ha lo scopo di evitare il conflitto di giudicati e postula una dipendenza "tecnico-giuridica" e non meramente "logica" dall’altra controversia; occorre, cioè, che nell’altro giudizio debba essere decisa, con efficacia di giudicato, una questione pregiudiziale in senso tecnico-giuridico, sussistendo in tal caso il rischio del conflitto di giudicati; quando, invece, tra le cause intercorre un’ipotesi di dipendenza per pregiudizialità logica non v’è il rischio di un conflitto di giudicati, dal momento che, ai sensi dell’articolo 336 comma 2 c.p.c., la riforma o la cassazione della sentenza resa sulle questioni logicamente precedenti determina l’automatica caducazione della sentenza resa sulle questioni logicamente successive (Cons. Stato, Sez. IV, 4 agosto 2020, n. 4911).

  La sospensione necessaria richiede una pregiudizialità tecnico-giuridica: nell’altro giudizio deve essere decisa con efficacia di giudicato una questione costitutiva della situazione dedotta, in modo da prevenire un conflitto di giudicati. Una dipendenza soltanto logica non basta.

• art. 79 c.p.a.

  Il rapporto di pregiudizialità - che comporta la sospensione necessaria del processo ex articolo 295 c.p.c. - ha lo scopo di evitare il conflitto di giudicati e postula una dipendenza "tecnico-giuridica" e non meramente "logica" dall’altra controversia; occorre, cioè, che nell’altro giudizio debba essere decisa, con efficacia di giudicato, una questione pregiudiziale in senso tecnico-giuridico, sussistendo in tal caso il rischio del conflitto di giudicati; quando, invece, tra le cause intercorre un’ipotesi di dipendenza per pregiudizialità logica non v’è il rischio di un conflitto di giudicati, dal momento che, ai sensi dell’articolo 336 comma 2 c.p.c., la riforma o la cassazione della sentenza resa sulle questioni logicamente precedenti determina l’automatica caducazione della sentenza resa sulle questioni logicamente successive (Cons. Stato, Sez. IV, 4 agosto 2020, n. 4911).

  La norma è richiamata quale disciplina processuale della sospensione del giudizio amministrativo; nel caso concreto non ricorreva il presupposto per sospendere, poiché la controversia civile non decideva una questione pregiudiziale tecnico-giuridica necessaria alla decisione amministrativa.

• art. 336, comma 2, c.p.c.

  Il rapporto di pregiudizialità - che comporta la sospensione necessaria del processo ex articolo 295 c.p.c. - ha lo scopo di evitare il conflitto di giudicati e postula una dipendenza "tecnico-giuridica" e non meramente "logica" dall’altra controversia; occorre, cioè, che nell’altro giudizio debba essere decisa, con efficacia di giudicato, una questione pregiudiziale in senso tecnico-giuridico, sussistendo in tal caso il rischio del conflitto di giudicati; quando, invece, tra le cause intercorre un’ipotesi di dipendenza per pregiudizialità logica non v’è il rischio di un conflitto di giudicati, dal momento che, ai sensi dell’articolo 336 comma 2 c.p.c., la riforma o la cassazione della sentenza resa sulle questioni logicamente precedenti determina l’automatica caducazione della sentenza resa sulle questioni logicamente successive (Cons. Stato, Sez. IV, 4 agosto 2020, n. 4911).

  La caducazione automatica della decisione logicamente successiva per effetto della riforma o cassazione di quella precedente esclude, secondo la decisione, che la sola pregiudizialità logica comporti il rischio di conflitto di giudicati rilevante ai fini della sospensione.

• art. 282 c.p.c.

  Difatti, gli effetti delle sentenze di accertamento si consolidano solo con il giudicato, non essendone configurabile la provvisoria esecutorietà (v. in questo senso Cass. civ., sez. II, 26 marzo 2009, n. 7369, secondo cui, al di fuori delle statuizioni di condanna consequenziali, le sentenze di accertamento non hanno l’idoneità, con riferimento all’articolo 282 c.p.c., ad avere efficacia anticipata rispetto al momento del passaggio in giudicato, atteso che la citata norma, nel prevedere la provvisoria esecuzione delle sentenze di primo grado, intende necessariamente riferirsi soltanto alle pronunce di condanna suscettibili secondo i procedimenti di esecuzione disciplinati dal terzo libro del codice di rito civile).

  Le sentenze di mero accertamento, salvo statuizioni consequenziali di condanna, non hanno efficacia anticipata ai sensi dell’art. 282 c.p.c.; i loro effetti si consolidano con il passaggio in giudicato.

• art. 22, comma 141, lett. b), l.r. Lazio n. 1/2020

  In proposito deve rilevarsi che l’art. 22, comma 141, lett. b, della legge regionale del Lazio n. 1 del 2020, stabilisce che l’assegnazione in regolarizzazione è subordinata al possesso, al momento della presentazione della domanda, dei requisiti di cui all’articolo 11, comma 1, della legge regionale n. 12 del 1999, lettere a), b), c) e d), nonché lettera f) limitatamente alla previsione di non aver ceduto un alloggio già assegnato, e che la lett. d dell’art. 11, comma 1, della legge regionale del Lazio n. 12 del 1999 contempla l’assenza di precedente assegnazione in locazione ovvero in proprietà originaria o derivata, immediata o futura di alloggio realizzato con contributi pubblici e assenza di finanziamento agevolato in qualunque forma concesso dallo Stato o da enti pubblici, sempre che l’alloggio non sia utilizzabile o sia perito senza dar luogo al risarcimento del danno o sia stato espropriato per pubblica utilità.

  I requisiti per l’assegnazione in regolarizzazione vanno verificati al momento della domanda. Il requisito relativo alla precedente assegnazione non può essere interpretato come ostativo quando l’assegnazione sia ormai cessata per decadenza: il riferimento è a un’assegnazione ancora in corso.

• art. 11, comma 1, lett. d), l.r. Lazio n. 12/1999

  Il riferimento deve, tuttavia, intendersi ad un’assegnazione in corso e non ad un’assegnazione preesistente, ma ormai definitivamente cessata, per scadenza del termine o per decadenza, risultando altrimenti del tutto irragionevole il trattamento migliore riservato ai soggetti che hanno occupano senza titolo l’immobile rispetto a quelli che lo hanno occupato originariamente in modo legittimo.

  La causa ostativa della precedente assegnazione riguarda un’assegnazione ancora in corso, non quella preesistente ma definitivamente cessata per scadenza o decadenza; una lettura diversa produrrebbe un trattamento irragionevolmente deteriore per chi aveva originariamente occupato legittimamente l’alloggio.

Massime di principio

• La sospensione necessaria del processo amministrativo per pregiudizialità ex art. 295 c.p.c. richiede una dipendenza tecnico-giuridica: nell’altro giudizio deve essere decisa con efficacia di giudicato una questione che costituisce un antecedente necessario della situazione sostanziale dedotta. La mera connessione logica tra controversie non è sufficiente.
• Una sentenza civile di mero accertamento non ancora passata in giudicato non produce, di regola, effetti anticipati ai sensi dell’art. 282 c.p.c.; può incidere sull’interesse attuale a ricorrere senza costituire per ciò solo una questione pregiudiziale tecnico-giuridica necessaria alla decisione amministrativa.
• La decadenza da un’assegnazione di edilizia residenziale pubblica ha natura dichiarativa: l’assegnazione si estingue quando si verifica la causa decadenziale, non quando l’amministrazione emana il provvedimento che la accerta. Per stabilire se sussista un’occupazione sine titulo occorre quindi individuare il momento in cui si è verificata la perdita dei requisiti.
• Nella regolarizzazione di un alloggio ERP, i requisiti previsti dalla disciplina regionale devono essere verificati al momento della domanda. La precedente assegnazione non è ostativa se è definitivamente cessata per decadenza o scadenza: il requisito relativo all’assegnazione va riferito a un rapporto ancora in corso.

Come è indicizzato