Sentenza n. 8058/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante ha chiesto la riforma della sentenza del TAR Campania, sezione staccata di Salerno, Sez. II, n. 1198/2024, che aveva respinto il ricorso contro il diniego comunale del 3 gennaio 2024, relativo all’istanza del 6 marzo 2023 per un intervento sull’immobile di via Salvo D’Acquisto 55, località Fuenti. Il progetto prevedeva il mutamento da destinazione commerciale D8, riferita a un fabbricato già adibito ad allevamento intensivo e dismesso, a residenziale, mantenendo la volumetria e senza modificare i prospetti. Il Comune aveva opposto il contrasto con l’art. 4, comma 7, della l.r. Campania n. 13/2022 e con la pianificazione paesaggistica, la classificazione dell’area in zona 1.b del PUT e E1b/a del piano comunale, il vincolo di inedificabilità e il divieto di cambio d’uso dell’art. 92 NTA del PUC. I cinque motivi d’appello hanno contestato: 1) la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancata valutazione delle osservazioni al preavviso di diniego; 2) la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia e l’omessa pronuncia, sostenendo che si trattasse di manutenzione straordinaria e negando la prova dell’aumento del carico urbanistico; 3) la violazione e falsa applicazione della l.r. Campania n. 13/2022 e dell’art. 92 NTA del PUC, invocando la disciplina della rigenerazione urbana e la conservazione di volume e prospetti; 4) l’erronea applicazione analogica della sentenza della Corte costituzionale n. 529/1995 e l’omessa considerazione dell’asserita assenza di necessità di autorizzazione paesaggistica e del precedente nulla osta; 5) la violazione dei principi della l.r. n. 13/2022, assumendo che l’intervento di sostituzione edilizia su immobile dismesso rientrasse nella rigenerazione urbana. L’appello ha inoltre sostenuto che l’incremento del carico urbanistico non fosse dimostrato e che i calcoli tecnici di parte indicassero una possibile riduzione secondo gli standard del d.m. 1444/1968.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la decisione del TAR. Ha respinto i motivi secondo e terzo perché il passaggio da commerciale a residenziale è un mutamento urbanisticamente rilevante, che determina un aumento del carico urbanistico e non consente di qualificare l’intervento come manutenzione straordinaria. L’incremento non dipende soltanto da indici quantitativi: la destinazione residenziale comporta una presenza stabile di persone e richiede standard e servizi qualitativamente diversi e più adeguati rispetto a quelli connessi alla precedente attività. La perizia di parte, basata su calcoli matematici ricavati dal d.m. 1444/1968, non considera tale differenza qualitativa. L’intervento ricade pertanto nella ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001, se non nella categoria residuale della nuova costruzione, e non è consentibile nell’area interessata; inoltre, l’art. 92 NTA del PUC vieta il passaggio da uso non residenziale a residenziale. Il primo motivo è infondato: il diniego ha esaminato e confutato le osservazioni presentate dopo il preavviso, richiamando il divieto comunale di cambio d’uso, la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia e i vincoli ambientali e paesaggistici. Il quarto motivo è infondato perché le valutazioni di pianificazione urbanistica e paesaggistica rientrano nella discrezionalità amministrativa e, nel caso concreto, il regime vigente non risulta abnorme o irragionevole; la censura si fonda inoltre sull’erronea qualificazione dell’opera come manutenzione straordinaria e non supera il divieto dell’art. 92 PUC né il vincolo di inedificabilità. Il quinto motivo è infondato: la disciplina regionale sulla rigenerazione urbana non può riclassificare come manutenzione straordinaria un intervento che, secondo le categorie generali del testo unico edilizia, costituisce ristrutturazione edilizia; in ogni caso resta ostativo il divieto del PUC. Nessuna pronuncia sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Come si vede, dunque, le repliche offerte dalla parte appellante risultano essere state puntualmente esaminate e confutate col provvedimento di diniego, tanto che può pacificamente disattendersi la prospettazione della parte, e con essa, la fondatezza della doglianza in esame.

  Il preavviso di rigetto non impone l’accoglimento delle osservazioni del privato; nel caso esaminato il diniego soddisfa la garanzia partecipativa perché le repliche sono state esaminate e confutate.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  E poiché la conformazione dell’intervento, per le caratteristiche che presenta, come già osservato, impone di ricomprenderlo – come già osservato - nella categoria di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), del DPR 380/2001 (e cioè quale intervento di ristrutturazione edilizia), se non, addirittura, in quella residuale di cui alla lett. e) della medesima disposizione, è evidente che la detta riclassificazione non è proponibile perché implicherebbe una deroga, ad opera della legge regionale, alle classificazioni di cui al Testo Unico Edilizio, che ha, invece, in questo caso, valore di legge quadro rispetto alla legislazione regionale di dettaglio.

  La qualificazione dell’intervento va ricondotta alle categorie del testo unico edilizia in base alle sue caratteristiche sostanziali. La disciplina regionale sulla rigenerazione urbana non consente di trasformare in manutenzione straordinaria un intervento che ricade nella ristrutturazione edilizia.

• art. 23, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  E poiché questa variazione, in aumento, delle relative esigenze, può ritenersi certa non solo sulla base di massime di esperienza, ma anche alla luce di criteri logici, può dirsi senz’altro integrata, sotto questo aspetto, la circostanza negativa di cui all’art. 23, comma 1, lett. b), D.P.R. n. 380/2001 citato, che non consente, per l’appunto, di annoverare il predetto intervento tra quelli di manutenzione straordinaria, con conseguente e definitiva dequotazione di entrambe le doglianze.

  Il mutamento d’uso che comporta un incremento certo delle esigenze urbanistiche e dei servizi, apprezzabile anche con massime di esperienza e criteri logici, esclude la qualificazione dell’intervento come manutenzione straordinaria ai sensi della disposizione.

• art. 4, comma 7, l.r. Campania 13/2022

  La citata disposizione regionale va riferita ai soli interventi di manutenzione straordinaria, sempre che non siano urbanisticamente rilevanti, ma non può consentire di trasformare, in spregio alle categorie di legge, un intervento di ristrutturazione edilizia, nella diversa caratterizzazione manutentiva.

  La disciplina regionale della rigenerazione urbana opera per gli interventi di manutenzione straordinaria non urbanisticamente rilevanti e non deroga alle categorie edilizie stabilite dal testo unico.

• art. 92 NTA del PUC del Comune di Cetara

  Infatti, evidenziando la circostanza del rispetto della pre-esistente forma edilizia, il motivo ritiene che questo dato sia di per sé sufficiente a catalogare l’intervento tra quelli di manutenzione straordinaria. Senonché l’ascrizione a quest’ultima categoria è preclusa dalla già ricordata rilevanza urbanistica dell’intervento, sotto il profilo della modifica del relativo standard, che esclude stricto iure l’ammissibilità di detta classificazione che, seppure si volesse applicare estraendola dalle previsioni di piano, sarebbe illegittima perché contraria alle previsioni dell’art. 3 del Testo Unico dell’edilizia. 10.2. In disparte, in ogni caso, la considerazione che, come osservato, comunque il vigente PUC non ammette la tipologia di mutamento di destinazione in esame, che sarebbe comunque preclusa.

  Il divieto comunale di mutare in residenziale la destinazione di locali adibiti a funzioni non residenziali costituisce un’autonoma ragione ostativa al progetto, indipendente dalla conservazione della forma o del volume dell’edificio.

Massime di principio

• Il mutamento da destinazione commerciale a residenziale è urbanisticamente rilevante quando comporta il passaggio a una diversa categoria funzionale e un incremento delle esigenze insediative; l’incremento può essere desunto anche dalla presenza stabile dei residenti e dalla conseguente necessità di servizi e infrastrutture qualitativamente diversi, senza che la valutazione debba esaurirsi in un calcolo quantitativo degli standard.
• Un intervento che comporta un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante e un aumento del carico urbanistico non può essere qualificato come manutenzione straordinaria per il solo fatto che mantenga invariati volume e prospetti; la classificazione dipende dalla sostanza e dagli effetti urbanistici dell’opera.
• La disciplina regionale sulla rigenerazione urbana non può derogare alle categorie degli interventi edilizi stabilite dal testo unico edilizia, né ricondurre alla manutenzione straordinaria un’opera che, per le sue caratteristiche, integra una ristrutturazione edilizia o una nuova costruzione.
• In presenza di osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto, la garanzia dell’art. 10-bis l. 241/1990 è rispettata quando il provvedimento finale ne dà conto e le confuta, indicando le ragioni per cui non sono condivisibili.
• Un divieto contenuto nella pianificazione comunale di trasformare locali destinati a funzioni non residenziali in residenziali può costituire un’autonoma ragione sufficiente a negare il titolo edilizio, anche quando il progetto conservi volumetria e prospetti.

Come è indicizzato