L.R. Sicilia 30/2000

Norme sull’ordinamento degli enti locali in Sicilia

La legge regionale disciplina, per la Regione Siciliana, la revisione dell’ordinamento delle autonomie locali e lo status degli amministratori. Interviene in modo ampio su statuti, organi, partecipazione popolare, variazioni territoriali, personale, indennità, permessi, previdenza e altri aspetti organizzativi.

Autonomia statutaria e regolamentare

La disciplina rafforza l’autonomia statutaria di comuni e province, precisando che gli statuti definiscono le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente, le attribuzioni degli organi, le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare. È prevista anche la presidenza delle commissioni consiliari di controllo e garanzia alle minoranze, ove esistenti.

Gli statuti devono inoltre regolare:

• ordinamento degli uffici e dei servizi pubblici;
• collaborazione fra comuni e province;
• partecipazione popolare, anche tramite diritto di udienza;
• decentramento;
• accesso dei cittadini a informazioni e procedimenti amministrativi;
• stemma e gonfalone.

La legge stabilisce che le norme statutarie incompatibili con nuovi principi legislativi sono automaticamente superate e che i consigli comunali e provinciali devono adeguare gli statuti entro 120 giorni dall’entrata in vigore delle leggi che enunciano tali principi. Gli statuti sono approvati con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati; se non si raggiunge tale quorum, si procede a una nuova votazione in successive sedute entro 30 giorni e lo statuto si intende approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. La stessa regola vale per le modifiche statutarie. Lo statuto entra in vigore dopo 30 giorni dalla sua affissione all’albo pretorio.

Principio di sussidiarietà

Comuni e province sono titolari delle funzioni proprie e di quelle loro conferite da legge statale o regionale secondo il principio di sussidiarietà. Le funzioni possono essere svolte anche attraverso attività che i cittadini e le loro formazioni sociali possano adeguatamente esercitare in autonomia.

Partecipazione popolare e accesso ai documenti

La legge rafforza gli istituti di partecipazione popolare, prevedendo nei testi statutari referendum consultivi e, eventualmente, altre forme referendarie su richiesta di un numero adeguato di cittadini, nel rispetto dei principi della legge regionale 30 aprile 1991, n. 10. Sono richiamate anche le regole sugli istituti di partecipazione previsti dalla normativa regionale e statale in materia di ordinamento degli enti locali.

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi è ricondotto ai soggetti indicati dalla legge regionale n. 10 del 1991, con salve le disposizioni statali richiamate.

Consigli di circoscrizione e organi collegiali

In caso di scioglimento anticipato del consiglio comunale, i consigli di circoscrizione non vengono sciolti anticipatamente e sono rinnovati contestualmente al rinnovo dei consigli comunali.

Per il funzionamento dei consigli comunali e provinciali la legge rafforza il ruolo del regolamento interno, che disciplina convocazione, presentazione e discussione delle proposte e deve indicare anche il numero dei presenti necessario per la validità delle sedute. Nelle seconde convocazioni deve essere presente almeno un terzo dei consiglieri assegnati.

È sancita l’autonomia funzionale e organizzativa dei consigli, con obbligo per comuni e province di assicurare servizi, attrezzature e risorse finanziarie. Per i comuni con oltre 10.000 abitanti e per le province possono essere previste strutture apposite. Il regolamento consiliare disciplina anche l’uso delle risorse destinate al funzionamento dei consigli, dei gruppi consiliari e della presidenza del consiglio per spese istituzionali.

Lo statuto deve prevedere i casi di decadenza per mancata partecipazione alle sedute e le relative procedure, garantendo al consigliere la possibilità di far valere le cause giustificative. Il presidente del consiglio deve inoltre assicurare un’adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari e ai singoli consiglieri sulle questioni all’ordine del giorno.

Giunte comunali e provinciali

La legge ridisegna la composizione delle giunte comunali e provinciali: sono composte dal sindaco o dal presidente della provincia, che le presiedono, e da un numero di assessori stabilito dagli statuti, non superiore a un terzo, arrotondato per eccesso o per difetto secondo il calcolo aritmetico, dei consiglieri assegnati e comunque non superiore a 16. Fino all’adozione delle nuove norme statutarie si applicano le disposizioni regionali vigenti.

Organismi strumentali e personale degli enti locali

L’istituzione è qualificata come organismo strumentale dell’ente locale per l’esercizio di servizi sociali, dotato di personalità giuridica, autonomia gestionale e proprio statuto approvato dal consiglio comunale o provinciale.

In materia di personale, comuni, province e altri enti locali territoriali determinano le proprie dotazioni organiche e organizzano e gestiscono il personale nell’ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, entro i limiti della capacità di bilancio e delle esigenze di esercizio delle funzioni, tenendo conto della contrattazione collettiva. Per il personale assegnato ai comuni secondo la legge n. 662 del 1996 è previsto un ruolo ad esaurimento, con priorità per l’inquadramento in posti di pari livello che si rendano liberi.

Potere fiducario e decadenza degli incarichi

Le nomine fiduciarie conferite dai sindaci o dai presidenti delle province regionali decadono con la cessazione del mandato del sindaco o del presidente della provincia.

Variazioni territoriali e di denominazione dei comuni

Le variazioni territoriali dei comuni sono disposte con legge, previo referendum delle popolazioni interessate. Sono considerate variazioni territoriali:

• istituzione di uno o più comuni mediante scorporo di territorio;
• incorporazione di uno o più comuni in altro comune;
• fusione di due o più comuni in un comune nuovo;
• aggregazione di parte del territorio e della popolazione di uno o più comuni a un comune contermine.

Anche le variazioni di denominazione dei comuni sono soggette a referendum, sentita la popolazione dell’intero comune. La legge precisa chi siano le “popolazioni interessate” e consente, in caso di istituzione di nuovi comuni o di limitate aggregazioni territoriali, di riferire la consultazione solo agli elettori residenti nei territori da trasferire, quando il resto della popolazione non abbia un interesse qualificato diretto. In tali ipotesi il referendum riguarda soltanto gli elettori residenti nei territori da trasferire, risultanti dall’ultimo censimento ufficiale.

Non si può istituire un nuovo comune se la popolazione del nuovo ente sarebbe inferiore a 5.000 abitanti o se, per effetto della scissione, la popolazione del comune o dei comuni originari scendesse sotto tale soglia. Il referendum è valido solo se partecipa la metà più uno degli aventi diritto. Entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge doveva essere emanato un regolamento per tempi, modalità e procedure della consultazione referendaria.

Iniziativa, istruttoria e approvazione delle variazioni territoriali

L’iniziativa dei procedimenti di variazione territoriale spetta alla Giunta regionale, ai comuni interessati con deliberazione a maggioranza assoluta dei consiglieri in carica e, in diversi casi, a un terzo degli elettori iscritti nelle sezioni o nelle liste elettorali interessate. Nei casi di consultazione circoscritta ai territori direttamente coinvolti, l’iniziativa compete a un terzo degli elettori residenti nei territori da trasferire.

Il progetto di variazione deve essere corredato da relazione tecnico-illustrativa, quadro di unione dei fogli di mappa, cartografia dell’Istituto geografico militare, indicazione dei nuovi confini su mappe catastali ed elenco delle particelle catastali. Il progetto viene pubblicato per 15 giorni all’albo comunale; nei 30 giorni successivi i cittadini possono presentare osservazioni. Il consiglio comunale si pronuncia entro i 60 giorni successivi; in caso di inerzia interviene l’Assessorato degli enti locali, previa diffida, tramite commissario ad acta entro i successivi 30 giorni. Il progetto, con osservazioni e parere del consiglio, è trasmesso all’Assessorato regionale degli enti locali, che verificata la legittimità e sentiti i comuni eventualmente controinteressati autorizza il referendum.

Se il referendum ha esito positivo, entro 6 mesi i comuni interessati predispongono i progetti di sistemazione dei rapporti finanziari e patrimoniali. I progetti sono approvati con decreto del Presidente della Regione su proposta dell’Assessore regionale per gli enti locali; in caso di inerzia interviene un commissario. Nei 30 giorni successivi il Presidente emana il decreto di modificazione territoriale o di istituzione del nuovo comune.

Organi comunali e provinciali: pareri, contratti e commissari straordinari

Le proposte di deliberazione sottoposte a giunta e consiglio, che non siano meri atti di indirizzo, richiedono il parere di regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, se comportano impegno di spesa o diminuzione di entrata, anche il parere di regolarità contabile del responsabile di ragioneria.

Per i contratti pubblici, la norma sostituisce la rubrica dell’articolo relativo alle determinazioni a contrattare e prevede che gli atti siano adottati con apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa.

In caso di decadenza o scioglimento del consiglio, è nominato un commissario straordinario scelto tra i componenti dell’Ufficio ispettivo o tra dirigenti amministrativi della Regione o dello Stato, in servizio o in quiescenza, con almeno cinque anni di anzianità nell’ufficio ispettivo. Il commissario esercita le attribuzioni del consiglio e, nei casi di cessazione anticipata con elezione congiunta di sindaco/consiglio o presidente/consiglio, anche quelle del sindaco o del presidente e della giunta. È previsto un compenso mensile stabilito con decreto presidenziale, su proposta dell’Assessore regionale per gli enti locali e previa deliberazione della Giunta. Può essere nominato anche un vice commissario straordinario, con specifica motivazione, per funzioni delegate.

Status degli amministratori locali: principi generali e incompatibilità

La Regione dichiara di tutelare il diritto dei cittadini chiamati a ricoprire cariche pubbliche locali a svolgere il mandato con tempo, servizi, risorse, indennità e rimborsi previsti dalla legge. La disciplina riguarda aspettative, permessi e indennità di sindaci, presidenti di provincia, consiglieri, assessori, presidenti e vicepresidenti dei consigli, componenti di unioni di comuni, consorzi fra enti locali e organi di decentramento.

Gli amministratori devono astenersi da discussione e voto su deliberazioni che riguardino interessi propri o di parenti e affini fino al quarto grado. L’obbligo non opera per atti normativi o generali, come i piani urbanistici, salvo correlazione immediata e diretta tra deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o dei suoi congiunti.

Per i trasferimenti dei lavoratori dipendenti e per l’avvicinamento al luogo del mandato si applica la disciplina richiamata dal testo. In caso di trasferimento al luogo di esercizio del mandato elettivo, il finanziamento regionale previsto dalla normativa richiamata non si trasferisce al lavoratore ma resta in capo all’ente. Se il nulla osta al trasferimento di dipendenti di enti pubblici vigilati dalla Regione è negato per motivi rimovibili e senza grave pregiudizio organizzativo, può intervenire in via sostitutiva l’organo governativo regionale competente.

Aspettativa dei lavoratori dipendenti eletti

I lavoratori dipendenti che siano amministratori locali possono essere collocati, a richiesta, in aspettativa non retribuita per l’intero periodo del mandato. Il periodo di aspettativa è considerato servizio effettivo e legittimo impedimento per il periodo di prova. Durante l’aspettativa, in caso di malattia, restano ferme le prestazioni dovute dagli enti competenti. La disciplina si applica ai lavoratori dipendenti eletti negli organi esecutivi degli enti locali dalla data di entrata in vigore della legge regionale 24 giugno 1986, n. 31.

Indennità di funzione e gettoni di presenza

La legge demanda a un regolamento regionale, da emanarsi entro 90 giorni, la determinazione delle misure minime delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza, senza maggiori oneri per il bilancio regionale. Il regolamento deve rispettare criteri di equiparazione tra categorie, graduazione in base alla popolazione e alle caratteristiche finanziarie degli enti, raccordo con le indennità del sindaco o del presidente della provincia, speciali indennità per le province metropolitane e previsione di un’integrazione di fine mandato pari a un’indennità mensile per ogni anno di mandato.

Il regolamento determina l’indennità di funzione per diverse cariche, inclusi sindaco, presidente di provincia, presidenti dei consigli, assessori e componenti degli organi esecutivi. Per i lavoratori dipendenti che non chiedono l’aspettativa, l’indennità è dimezzata. Ai presidenti dei consigli circoscrizionali spetta l’80% di quella degli assessori del rispettivo comune. Fino all’emanazione del regolamento, per alcuni assessori dei comuni capoluogo con meno di 50.000 abitanti può essere applicata l’indennità prevista per la fascia demografica superiore.

I consiglieri comunali, provinciali e circoscrizionali hanno diritto al gettone di presenza per consigli e commissioni, con un limite mensile pari a un terzo dell’indennità massima del rispettivo sindaco o presidente. I consigli circoscrizionali ricevono un gettone pari all’80% di quello dei rispettivi consigli comunali. Le indennità e i gettoni possono essere incrementati o diminuiti con delibera, entro tetti di spesa correlati al bilancio corrente; gli enti in dissesto non possono incrementare. Il regolamento va rinnovato ogni tre anni per l’adeguamento al costo della vita ISTAT.

I regolamenti degli enti possono trasformare, su richiesta, il gettone in indennità di funzione, purché il regime comporti pari o minori oneri finanziari. Per i consiglieri, il regime a indennità di funzione deve prevedere detrazioni in caso di assenze ingiustificate. Le indennità di funzione non sono cumulabili tra loro, ma possono essere cumulate con gettoni di presenza per mandati elettivi presso enti diversi. Chi percepisce l’indennità di funzione non ha diritto ad ulteriori gettoni per sedute del medesimo ente o delle sue commissioni. Le indennità decorrono dalla data di entrata in vigore della legge.

Permessi, licenze e retribuzione delle assenze

I lavoratori dipendenti pubblici e privati componenti di consigli comunali, provinciali, unioni di comuni e consigli circoscrizionali dei comuni con oltre 200.000 abitanti hanno diritto ad assentarsi per l’intera giornata di convocazione del consiglio. Se il consiglio si svolge in orario serale, possono rientrare al lavoro solo dopo le ore 8 del giorno successivo; se i lavori proseguono oltre la mezzanotte, hanno diritto all’assenza per l’intera giornata successiva.

I componenti delle commissioni consiliari dei comuni capoluogo e delle province hanno diritto ad assentarsi per l’intera giornata di seduta. Per gli amministratori membri di giunte, organi esecutivi, commissioni formalmente istituite, conferenze dei capigruppo e organismi di pari opportunità, il diritto di assenza copre la durata effettiva della riunione, il tempo di viaggio e quello necessario per lo studio preliminare dell’ordine del giorno. I componenti degli organi esecutivi e i presidenti dei consigli indicati dalla legge dispongono inoltre di un monte mensile di 36 ore, elevato a 48 ore per alcune cariche apicali.

Le assenze sono retribuite dal datore di lavoro, mentre gli oneri sono a carico dell’ente presso il quale il lavoratore esercita le funzioni pubbliche; l’ente rimborsa al datore di lavoro quanto corrisposto per retribuzioni e assicurazioni entro 30 giorni dalla richiesta. È inoltre riconosciuto un ulteriore monte di permessi non retribuiti fino a 24 ore mensili, se necessari per il mandato.

Rimborsi spese, missioni e partecipazione associativa

Agli amministratori che si rechino fuori del comune per ragioni di mandato spettano il rimborso delle spese di viaggio e l’indennità di missione, previa autorizzazione dell’organo competente. I consiglieri che vanno in missione hanno diritto anche all’assenza dal lavoro per tutta la durata dei giorni di missione. La disciplina si estende alla partecipazione degli enti locali ad associazioni internazionali, nazionali e regionali tra enti locali, con oneri a carico del bilancio dell’ente.

La liquidazione avviene su richiesta dell’interessato con documentazione delle spese e dichiarazione su durata e finalità della missione. Per gli amministratori residenti fuori dal comune sede dell’ente è previsto il solo rimborso delle spese di viaggio per la partecipazione alle sedute e per la presenza necessaria presso gli uffici. I regolamenti di consiglio o assemblea possono sostituire l’indennità di missione con il rimborso delle spese effettive, disciplinando i casi applicativi.

Contributi previdenziali, assistenziali e assicurativi

L’ente locale provvede, a proprio carico, al versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi per varie categorie di amministratori che si trovino nelle condizioni di aspettativa previste dalla legge. Per gli amministratori non lavoratori dipendenti, l’ente versa una cifra forfettaria annuale, con criteri determinati da decreto assessoriale.

L’ente rimborsa inoltre al datore di lavoro la quota annuale di accantonamento per il trattamento di fine rapporto entro il limite di un dodicesimo dell’indennità annua di carica; l’eventuale residuo resta a carico dell’amministratore. Le indennità di funzione e i gettoni sono soggetti alla normativa statale richiamata. Comuni, province, unioni di comuni e consorzi possono assicurare i propri amministratori contro i rischi connessi al mandato.

La legge consente la ripetizione degli oneri assicurativi, assistenziali e previdenziali versati, entro 5 anni se il versamento è anteriore all’entrata in vigore della legge e entro 3 anni se successivo. Sono inoltre estese agli amministratori locali alcune disposizioni previdenziali statali; il termine per l’applicazione di tali disposizioni è fissato in 6 mesi dall’entrata in vigore della legge. Restano valide le basi contributive sulle quali l’INPS abbia anche solo temporaneamente accettato il versamento.

Occupazione d’urgenza e patrocinio legale

L’amministrazione comunale può disporre l’occupazione d’urgenza di immobili per opere e lavori pubblici o di pubblico interesse, compresi gli interventi di edilizia residenziale pubblica e i servizi pubblici locali. Per tali opere la redazione dello stato di consistenza può avvenire contestualmente al verbale di immissione in possesso.

L’articolo interpretativo sul patrocinio legale stabilisce che la relativa tutela si applica a tutti i soggetti, inclusi i pubblici amministratori, sottoposti a procedimenti di responsabilità civile, penale o amministrativa per fatti e atti connessi al servizio o alle funzioni d’ufficio, purché siano stati dichiarati esenti da responsabilità.

Aziende speciali e disposizioni collegate

Fino alla riforma dei servizi pubblici locali, ai componenti dei consigli di amministrazione delle aziende speciali, anche consortili, si applicano le regole su astensione, aspettativa, permessi, missioni, rimborsi e oneri previdenziali richiamate dalla legge.

È inoltre previsto che il Presidente della Regione pubblichi un testo coordinato delle leggi regionali in materia di ordinamento degli enti locali entro 6 mesi dall’entrata in vigore della legge.

Apertura domenicale e panificazione

L’attività di panificazione autorizzata dalla normativa statale è ricompresa tra quelle attività che possono svolgersi secondo la disciplina regionale richiamata sull’apertura domenicale.

Province regionali e aree metropolitane

La disposizione sulle aree metropolitane è richiamata nelle note: le aree metropolitane si intendono istituite a tutti gli effetti di legge dalla data di pubblicazione dei decreti presidenziali di individuazione.

Profili di attualità della legge

La legge ha avuto un forte rilievo nell’evoluzione dell’ordinamento locale siciliano, ma molte disposizioni sono oggi superate da normativa successiva statale e regionale, in particolare nella parte relativa a statuti, organi, indennità e status degli amministratori. Restano tuttavia utili, in chiave ricostruttiva o storica, le norme che hanno inciso sul sistema delle autonomie locali siciliane e sui procedimenti di variazione territoriale.