Sentenza n. 1310/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, comproprietari delle particelle catastali 462 e 525, contestavano la nota con cui il Comune aveva riscontrato la loro diffida del 2 dicembre 2021 trasmettendo atti relativi al frazionamento eseguito nel 2016. Deducevano anzitutto che la nota costituisse un provvedimento implicito di rigetto o conferma degli atti, adottato per eludere le responsabilità comunali mediante il richiamo a dichiarazioni private. Sostenevano poi che il Comune avesse impropriamente utilizzato l’art. 30, comma 5, d.P.R. 380/2001 per configurare una lottizzazione abusiva e acquisire gratuitamente i terreni, pur in assenza di opere realizzate dai proprietari, di presupposti sostanziali, di adeguata istruttoria e dell’ordine di sospensione dei lavori. Contestavano inoltre che la sentenza civile del 2014 o dichiarazioni asseritamente rese dai proprietari dimostrassero un accordo di cessione: a loro avviso, il trasferimento immobiliare avrebbe richiesto un atto scritto e bilaterale, non surrogabile da una relazione tecnica o da prova testimoniale. Lamentavano la mancata comunicazione di avvio del procedimento e l’omesso preavviso di rigetto, l’omessa pubblicazione della determina del 2015 e la mancata notificazione individuale; sostenevano anche la nullità degli atti per difetto assoluto di attribuzione. Chiedevano l’annullamento o la declaratoria di nullità degli atti, la condanna del Comune a procedere in autotutela e, in caso di inottemperanza, la nomina di un commissario ad acta. Il Comune eccepiva l’irricevibilità e chiedeva il rigetto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte irricevibile e in parte inammissibile, ritenendo comunque infondate nel merito le censure. La nota del 7 gennaio 2022 non era un provvedimento di rigetto o conferma: il responsabile comunale si era limitato a trasmettere la documentazione, senza manifestare una volontà provvedimentale né prendere posizione sull’istanza di autotutela. Il deposito del frazionamento ai sensi dell’art. 30, comma 5, d.P.R. 380/2001 non equivaleva all’avvio o alla conclusione di un procedimento repressivo per lottizzazione abusiva; nessuna acquisizione gratuita era conseguita al frazionamento. Quest’ultimo, quale operazione catastale preparatoria, non trasferisce di per sé la proprietà, che resta al titolare fino alla stipula e trascrizione di un atto dispositivo. Il Tribunale ha inoltre rilevato che i ricorrenti avevano già manifestato il 18 marzo 2021 conoscenza del frazionamento e dell’incarico al tecnico: da quella data decorrevano i termini per impugnare, sicché erano tardive sia la domanda di annullamento sia quella di nullità. Il frazionamento e la determina del 2015 erano comunque legittimi, poiché l’incarico tecnico poteva essere funzionale alla possibile cessione volontaria delle aree e non aveva prodotto effetti traslativi. La domanda formulata ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. era inammissibile: non sussisteva un obbligo del Comune di esaminare e accogliere l’istanza privata di autotutela; l’annullamento d’ufficio non era praticabile per il tempo trascorso e la revoca non era giustificata da sopravvenute ragioni di pubblico interesse. Le eventuali censure nuove contenute nella memoria sarebbero state inammissibili, ma il TAR le ha considerate semplici repliche e, in parte, inconferenti. Ricorrenti condannati in solido alle spese in favore del Comune, liquidate in € 2.500,00 oltre accessori; nessuna pronuncia sulle spese per le altre parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 30, comma 5, d.P.R. 380/2001

  Al riguardo è sufficiente leggere il comma 5 dell’art. 30 del T.U. n. 380/2001 (norma che, peraltro, ha un contenuto composito, disciplinando essa anche le modalità di rilascio del certificato di destinazione urbanistica) per avvedersi del fatto che questa dichiarazione deve essere apposta in tutti gli atti di frazionamento e che essa è finalizzata proprio a consentire ai Comuni di rilevare per tempo eventuali lottizzazioni abusive “cartolari”.

  La dichiarazione e il deposito previsti dal comma 5 accompagnano gli atti di frazionamento e consentono al Comune di verificare eventuali lottizzazioni abusive cartolari; non costituiscono, da soli, un provvedimento repressivo né determinano l’acquisizione dei terreni.

• art. 30, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Del resto, se il Comune avesse effettivamente adottato un provvedimento repressivo, le particelle in questione sarebbero state già acquisite ex officio al patrimonio dell’ente ai sensi del comma 8 dell’art. 30, per cui i ricorrenti non avrebbero potuto agire nel 2022 per chiedere la condanna del Comune a regolarizzare l’occupazione de facto delle aree in questione (si veda al riguardo il successivo § 5.4.).

  L’acquisizione al patrimonio comunale prevista dal comma 8 presuppone l’effettiva adozione del provvedimento repressivo; la mera annotazione o il deposito del frazionamento non producono tale effetto.

• art. 29 c.p.a.

  Ma se queste premesse sono corrette, ne discende l’irricevibilità tanto della domanda annullatoria quanto della domanda con cui si chiede al Tribunale di dichiarare la nullità del frazionamento e della determina n. 119/2015, essendo decorsi alla data di notifica del ricorso sia il termine di cui all’art. 29 c.p.a. che quello di cui all’art. 31, comma 4, c.p.a., computati, per l’appunto, dal 18 marzo 2021.

  Il termine per l’impugnazione decorre dalla conoscenza dell’esistenza e della lesività dell’atto; nella fattispecie, la diffida del 18 marzo 2021 dimostrava tale conoscenza, rendendo tardiva la successiva domanda annullatoria.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  Ma se queste premesse sono corrette, ne discende l’irricevibilità tanto della domanda annullatoria quanto della domanda con cui si chiede al Tribunale di dichiarare la nullità del frazionamento e della determina n. 119/2015, essendo decorsi alla data di notifica del ricorso sia il termine di cui all’art. 29 c.p.a. che quello di cui all’art. 31, comma 4, c.p.a., computati, per l’appunto, dal 18 marzo 2021.

  Anche la domanda di accertamento della nullità è soggetta al termine richiamato dall’art. 31, comma 4, c.p.a.; nel caso concreto, il termine era decorso dalla conoscenza degli atti, avvenuta almeno il 18 marzo 2021.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il ricorso, nella parte in cui si auto qualifica come ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a., è invece inammissibile in quanto nella specie non sussisteva alcun obbligo in capo al Comune di esaminare e accogliere l’istanza di autotutela formulata dai ricorrenti il 2 dicembre 2021.

  L’azione avverso il silenzio non è esperibile per imporre all’amministrazione di esaminare o accogliere una richiesta di autotutela quando non sussiste uno specifico obbligo di provvedere.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Infatti, in disparte l’incoercibilità dell’autotutela, nella specie l’annullamento d’ufficio non era praticabile se non altro in ragione del tempo trascorso dalla data del frazionamento, mentre la revoca non era giustificata da sopravvenute ragioni di pubblico interesse, visto che nel 2022 ancora permaneva incertezza in merito alla sorte delle aree de quibus (il Comune infatti, come testimoniano la nota dell’avv. Fioretti del 1° aprile 2021 e la sentenza n. 877/2024 di questo T.A.R., riteneva di poter invocare l’intervenuta usucapione delle aree de quibus).

  L’annullamento d’ufficio non era praticabile, tra l’altro, per il tempo trascorso dal frazionamento; la sentenza esclude inoltre che l’istanza di autotutela fosse coercibile nella fattispecie.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Infatti, in disparte l’incoercibilità dell’autotutela, nella specie l’annullamento d’ufficio non era praticabile se non altro in ragione del tempo trascorso dalla data del frazionamento, mentre la revoca non era giustificata da sopravvenute ragioni di pubblico interesse, visto che nel 2022 ancora permaneva incertezza in merito alla sorte delle aree de quibus (il Comune infatti, come testimoniano la nota dell’avv. Fioretti del 1° aprile 2021 e la sentenza n. 877/2024 di questo T.A.R., riteneva di poter invocare l’intervenuta usucapione delle aree de quibus).

  La revoca richiede ragioni sopravvenute di pubblico interesse; il TAR ha escluso che tali ragioni sussistessero, considerata l’incertezza ancora esistente sulla sorte delle aree.

• art. 40, comma 1, lettera d), e comma 2, c.p.a.

  La stessa non sembra contenere censure nuove rispetto a quelle formulate nel ricorso introduttivo, ma se così non fosse queste nuove doglianze sarebbero inammissibili per violazione dell’art. 40, comma 1, let. d), e comma 2, c.p.a., visto che la memoria non distingue una parte in fatto da una parte in diritto.

  Le nuove censure non possono essere introdotte con una memoria che non rispetti i requisiti di forma e contenuto del ricorso, inclusa la distinzione tra parte in fatto e parte in diritto.

Massime di principio

• La nota con cui l’amministrazione si limita a trasmettere documenti in risposta a una diffida, senza esprimere una volontà provvedimentale né prendere posizione sull’istanza di autotutela, non è un provvedimento di diniego o conferma autonomamente impugnabile.
• Il deposito comunale di un tipo di frazionamento ai sensi dell’art. 30, comma 5, d.P.R. 380/2001 assolve una funzione di controllo urbanistico e non equivale all’adozione di una misura repressiva per lottizzazione abusiva né comporta acquisizione della proprietà.
• Il frazionamento catastale è un atto neutro rispetto alla titolarità dei diritti reali: le particelle risultanti restano del proprietario fino alla stipula e trascrizione di un valido atto dispositivo.
• La conoscenza dell’esistenza e della pretesa lesività di un atto fa decorrere il termine per impugnarlo; il destinatario che intenda acquisirne copia deve attivarsi tempestivamente con un’istanza di accesso.
• In assenza di uno specifico obbligo di provvedere, il privato non può ottenere mediante l’azione avverso il silenzio che l’amministrazione esamini o accolga un’istanza di autotutela; l’annullamento d’ufficio e la revoca restano soggetti ai rispettivi presupposti e limiti.

Come è indicizzato