Sentenza n. 1929/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento dell’obbligo delle amministrazioni di concludere il procedimento di VIA avviato con istanza del 12 agosto 2022, nonché la condanna a provvedere e la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. La documentazione progettuale è stata pubblicata da ultimo il 14 settembre 2023, dopo la dichiarazione di procedibilità e la consultazione del pubblico; la società aveva inoltre depositato le integrazioni richieste dal Ministero della Cultura. Ha dedotto che, scaduti i termini normativi per l’adozione dello schema e del provvedimento conclusivo di VIA, l’amministrazione non aveva né formulato lo schema né concluso il procedimento. Le amministrazioni hanno opposto che l’elevato numero di pratiche e il criterio di priorità per i progetti di maggiore potenza, previsto dall’art. 8 del d.lgs. 152/2006 e precisato dalla novella del 2024, giustificavano la calendarizzazione del progetto nel primo semestre del 2027; hanno anche sostenuto che il progetto, di potenza inferiore alla media, non avesse priorità.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta erariale di rinvio, rilevando il tempo già trascorso e la mancata conclusione del procedimento, e ha accolto il ricorso. Ha accertato che, dopo la pubblicazione della documentazione progettuale del 14 settembre 2023, era inutilmente scaduto il termine di 130 giorni previsto dall’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006 per la formulazione dello schema di VIA da parte della Commissione PNRR-PNIEC. La priorità accordata ai progetti di maggiore potenza regola l’ordine di esame, ma non deroga ai termini perentori di conclusione; né il numero elevato di procedimenti pendenti o le esigenze organizzative giustificano il ritardo. Il giudice ha tuttavia modulato l’ordine conformativo per preservare il sistema delle quote e la priorità dei progetti pertinenti: il MASE deve predisporre, tramite la Commissione PNRR-PNIEC, entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, lo schema di provvedimento, collocando la valutazione nell’ambito della quota riservata ai progetti PNIEC non prioritari, non inferiore ai 2/5, senza sopravanzare i progetti prioritari. Per persistente inadempimento, è stato nominato commissario ad acta il Capo del Dipartimento Unità di Missione per il PNRR del MASE o un funzionario delegato, con termine di 90 giorni dalla presentazione dell’istanza di parte e previa verifica dell’inerzia. Spese integralmente compensate per la complessità delle questioni e il contrasto giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 23, commi 1 e 4, d.lgs. 152/2006

  Alla luce delle allegazioni svolte dalla ricorrente (non oggetto di specifiche contestazioni ad opera delle amministrazioni costituite all’interno dei relativi scritti) nella presente vicenda dopo la pubblicazione ex art. 23, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006, avvenuta da ultimo in data 14.9.2023, è infruttuosamente spirato il termine di 130 giorni previsto dall’art. 25, comma 2 bis, del D. Lgs. 152/2006 per il pronunciamento della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, mediante formulazione dello schema di provvedimento di VIA.

  La pubblicazione della documentazione progettuale avvia l’istruttoria di VIA; nel caso concreto, intervenuta la pubblicazione, è decorso senza esito il termine previsto per la formulazione dello schema.

• art. 25, commi 2-bis e 7, d.lgs. 152/2006

  In particolare, il comma 4 dell’art. 23 di tale Decreto ricollega alla pubblicazione della documentazione progettuale sul sito web istituzionale dell’autorità competente “l’avvio dell’istruttoria” di VIA, mentre il comma 2 bis art. 25 del Decreto prevede espressamente i termini di conclusione del procedimento di VIA, mediante formulazione dello schema di provvedimento a cura della Commissione PNRRPNIEC e adozione del provvedimento finale da parte del Direttore generale del MASE.

  La disciplina stabilisce termini per la formulazione dello schema da parte della Commissione PNRR-PNIEC e per l’adozione del provvedimento finale; i termini non sono derogati dal criterio di priorità nell’ordine di trattazione.

• art. 8, commi 1 e 1-ter, d.lgs. 152/2006

  Né – a dispetto di quanto eccepito dal MASE – vale ad elidere tale violazione la priorità assegnata dall’art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006 ai progetti di impianti di produzione energia da fonti rinnovabili (FER) con maggior valore di potenza installata o trasportata prevista (ossia aventi portata superiore a quello della E.), trattandosi, all’evidenza, di deroga all’ordine di esame, e non anche ai tempi di esitazione delle pratiche: l’amministrazione ministeriale non può, infatti, legittimamente schermare il ritardo accumulato nella valutazione dei ‘progetti minori’ dietro la complessità e ponderosità di tutti i procedimenti dinanzi a sé pendenti, che, nell’ambito delle proprie competenze tecniche settoriali e specialistiche, è, comunque, attrezzata a definire mediante un idoneo ed efficiente assetto organizzativo e funzionale.

  La priorità dei progetti di maggiore potenza incide sull’ordine di esame, non sui termini procedimentali; l’elevato numero di pratiche e le difficoltà organizzative non giustificano il superamento dei termini. L’ordine giudiziale di provvedere deve però rispettare le quote di trattazione e non attribuire precedenza ai progetti non prioritari rispetto a quelli prioritari.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Sussisteva dunque in capo al MASE l’obbligo di concludere il procedimento di cui all’istanza suddetta, sia perché scaturente dalla puntuale scansione normativa delle fasi e dei termini di adozione del provvedimento finale, previa elaborazione del relativo schema, da parte dell’organo preposto, sia perché scaturente dal ritualmente disposto avvio mediante pubblicazione ex art. 23, comma 4, del D. Lgs. 152/2006, implicante l’indeclinabilità della definizione espressa ai sensi dell’art. 2, comma 1, della l. n. 241/1990.

  L’avvio rituale del procedimento, unitamente alla disciplina dei termini e delle fasi, comporta l’obbligo dell’amministrazione di concluderlo con una determinazione espressa.

• artt. 31, comma 2, e 117 c.p.a.

  In tale prospettiva, la pronuncia giurisdizionale ex artt. 34, comma 1, lett. b, e 117, comma 2, cod. proc. amm., nell’ordinare all’amministrazione inadempiente di provvedere entro un termine prefissato, deve anche specificare le misure di sua attuazione, con conseguente modulazione dell’effetto conformativo, preordinata a salvaguardare il suindicato contemperamento di interessi antagonistici.

  Nel giudizio sul silenzio il giudice può ordinare all’amministrazione di provvedere entro un termine e precisare le modalità attuative necessarie a rispettare il contemperamento degli interessi e i criteri legali di priorità.

• art. 34, comma 1, lett. b) e c), c.p.a.

  Essa deve, cioè, essere strutturata in modo che l’amministrazione sia chiamata a valutare il progetto de quo entro un termine prefissato, ma pur sempre nell’ambito della quota di appartenenza; con la conseguenza che l’accoglimento dell’esperita azione avverso il silenzio inadempimento permette all’operatore privato proponente di ottenere il ‘prelievo’ del procedimento di suo interesse rispetto ai (soli) procedimenti di analoga natura, ossia – nella specie – nei limiti della quota (di almeno 2/5) dedicata alla trattazione dei progetti PNIEC non prioritari, senza così incidere sulle posizioni degli operatori privati proponenti progetti PNIEC prioritari.

  La condanna a provvedere va conformata in modo da collocare il progetto nella quota di trattazione pertinente: l’azione contro il silenzio consente di ottenere la valutazione rispetto ai procedimenti della stessa categoria, senza pregiudicare la priorità riconosciuta ad altri progetti.

Massime di principio

• Nei procedimenti di VIA soggetti a termini normativamente stabiliti, la priorità nell’ordine di trattazione attribuita a determinate categorie di progetti non sospende né deroga ai termini di conclusione, in assenza di un’espressa previsione normativa in tal senso.
• L’elevato numero di procedimenti pendenti e le difficoltà organizzative interne non giustificano il superamento dei termini procedimentali né escludono l’obbligo dell’amministrazione di concludere con un provvedimento espresso un procedimento ritualmente avviato.
• Nel giudizio avverso il silenzio, l’ordine di provvedere entro un termine può essere conformato dal giudice per rispettare i criteri legali di priorità e le quote di trattazione: il progetto non prioritario va esaminato entro la quota di competenza, senza sopravanzare quelli prioritari.

Come è indicizzato