L.R. Umbria 9/2022

Modifiche alla disciplina di programmazione, bilancio e controlli interni della Regione Umbria

La legge interviene in modo organico sulla l.r. Umbria 28 febbraio 2000, n. 13, adeguandola ai principi dell’armonizzazione contabile del d.lgs. 118/2011 e aggiornando la disciplina regionale di programmazione, bilancio, rendiconto, controlli interni e rapporti con Assemblea legislativa ed enti strumentali.

Principi generali e principi contabili

La legge ridefinisce l’oggetto della disciplina regionale, precisando che la normativa riguarda gli elementi fondamentali della programmazione e dell’ordinamento finanziario e contabile della Regione, nel rispetto dello Statuto e della legislazione statale vigente. Viene inoltre recepito espressamente l’obbligo per la Regione di adottare i principi contabili generali e applicati previsti dagli allegati del d.lgs. 118/2011.

Strumenti della programmazione regionale

La programmazione regionale è articolata attraverso gli strumenti contabili previsti dal d.lgs. 118/2011 e, in particolare, mediante:

• Programma Strategico Territoriale (PST);
• piano paesaggistico regionale (PPR);
• piani di settore e intersettoriali;
• programmi regionali dell’Unione europea;
• strumenti di programmazione negoziata.

Il Programma di Governo viene qualificato come documento che, oltre a quanto previsto dallo Statuto, contiene gli elementi richiesti dal principio contabile applicato sulla programmazione di bilancio.

Programma Strategico Territoriale e raccordo con la programmazione economica

Il PST è definito come strumento di programmazione e pianificazione territoriale di livello regionale, disciplinato dalla normativa urbanistico-territoriale regionale. La legge afferma che la programmazione territoriale e quella economico-sociale devono essere coerenti tra loro, attraverso il raccordo tra DEFR e PST, che si integrano senza sovrapporsi.

Programmi regionali dell’Unione europea

La disciplina dei programmi europei viene aggiornata in modo da riferirsi ai “programmi regionali dell’Unione Europea”. Tali programmi sono elaborati come POR o secondo altre determinazioni settoriali, seguendo le procedure dell’Unione, del Governo nazionale e della legislazione regionale.

Il procedimento prevede:

• designazione da parte della Giunta delle direzioni responsabili;
• elaborazione dello schema generale di orientamenti di programma;
• esame del tavolo di concertazione economico-sociale e del Consiglio delle autonomie locali;
• approvazione da parte dell’Assemblea legislativa di una risoluzione con gli indirizzi fondamentali e le priorità per il negoziato.

Documento di economia e finanza regionale (DEFR)

Il DEFR è confermato come strumento fondamentale di raccordo tra programmazione generale e programmazione finanziaria e di bilancio. La legge ne precisa contenuti, funzione e procedura:

• riguarda l’esercizio di riferimento e i due successivi;
• è aggiornato annualmente;
• tiene conto dei programmi europei in vigore, delle intese con il Governo e del DEF nazionale;
• contiene almeno gli elementi individuati dal principio contabile applicato.

Il DEFR:

• aggiorna e verifica le determinazioni programmatiche del Programma di Governo e degli strumenti settoriali;
• delinea il quadro delle risorse finanziarie necessarie;
• indica i raccordi con strategie e politiche europee.

Tra i contenuti essenziali sono indicati anche:

• analisi della situazione economica e sociale regionale;
• obiettivi macroeconomici, in particolare su reddito e occupazione;
• aggiornamenti di altri documenti di programmazione;
• limite massimo del ricorso al mercato finanziario;
• regole di variazione di entrate e spese e livello programmatico di imposizione fiscale;
• indirizzi per gli interventi connessi alla manovra di finanza regionale;
• valutazione degli effetti economico-finanziari;
• criteri e parametri per il bilancio di previsione.

Per l’ultimo DEFR prima di ogni elezione regionale, la legge prevede un contenuto ridotto alle azioni di fine legislatura e alle attività che proseguono oltre la scadenza elettorale nel primo anno di riferimento.

Formazione del DEFR e concertazione

La Giunta regionale adotta lo schema di DEFR, individua le strutture responsabili e definisce tempi e modalità di presentazione. Lo schema è sottoposto al tavolo di concertazione economico-sociale e al Consiglio delle autonomie locali; la Giunta presenta poi la proposta all’Assemblea legislativa nei termini del d.lgs. 118/2011, allegando eventuali documenti e pareri della concertazione. Il DEFR è approvato dall’Assemblea con atto di indirizzo politico-amministrativo. Le stesse regole si applicano anche alla nota di aggiornamento.

Strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio

La Regione realizza la programmazione finanziaria tramite strumenti coordinati. Sono espressamente elencati:

• DEFR, da trasmettere all’Assemblea entro il 30 giugno di ogni anno;
• nota di aggiornamento al DEFR, entro 30 giorni dalla presentazione della nota di aggiornamento al DEF nazionale e comunque non oltre l’adozione del disegno di legge di bilancio;
• disegno di legge di stabilità regionale;
• disegno di legge di bilancio;
• Piano degli indicatori di bilancio;
• disegno di legge di assestamento;
• eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

Entro il 31 ottobre di ogni anno, e comunque non oltre 30 giorni dalla presentazione del disegno di legge di bilancio dello Stato, la Giunta adotta il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge di bilancio, presentandoli all’Assemblea. Gli eventuali disegni di legge collegati possono essere presentati contestualmente. Stabilità, bilancio e collegati sono approvati in un’unica sessione.

Legge di stabilità regionale

La legge di stabilità regionale definisce il quadro finanziario del periodo del bilancio di previsione e provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente. Essa può contenere solo norme con effetti finanziari dal primo anno del bilancio e riguarda, in particolare:

• variazione di aliquote e misure dei tributi regionali;
• rifinanziamento di leggi di spesa;
• riduzioni di autorizzazioni di spesa;
• rimodulazione di spese pluriennali;
• eventuali nuove autorizzazioni di spesa per interventi ultrannuali;
• aumenti di entrata o riduzioni di spesa;
• norme necessarie a garantire i vincoli di finanza pubblica.

Bilancio di previsione finanziario, documento tecnico e bilancio gestionale

Il bilancio di previsione finanziario è lo strumento centrale della programmazione, con orizzonte almeno triennale. È approvato con legge regionale entro il 31 dicembre dell’anno precedente e ha carattere autorizzatorio nei limiti delle previsioni di competenza e di cassa del primo esercizio e di competenza degli esercizi successivi.

Dopo l’approvazione del bilancio, la Giunta approva:

• il documento tecnico di accompagnamento, nella prima seduta successiva;
• il bilancio finanziario gestionale, contestualmente, ripartito in capitoli e assegnato ai dirigenti dei centri di responsabilità amministrativa.

La disciplina precisa anche la gestione separata delle entrate vincolate, delle spese vincolate o obbligatorie e delle risorse attribuite ai centri di responsabilità.

Fondi di riserva, fondi speciali e accantonamenti

La legge disciplina in modo articolato i fondi di bilancio:

• fondo speciale per far fronte a provvedimenti legislativi regionali approvati dopo il bilancio;
• fondo di riserva per spese obbligatorie;
• fondo di riserva per spese impreviste;
• fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;
• fondi e accantonamenti per passività potenziali;
• fondo rischi per le spese legate al contenzioso.

Sono precisate le condizioni di utilizzo, i limiti, le modalità di prelievo e il trattamento delle economie di esercizio, che confluiscono nella quota accantonata del risultato di amministrazione secondo le regole del d.lgs. 118/2011.

Esercizio provvisorio, assestamento e variazioni di bilancio

Se il bilancio non è approvato entro il 31 dicembre, si applicano le regole del d.lgs. 118/2011 su esercizio provvisorio e gestione provvisoria. La Regione può autorizzare l’esercizio provvisorio con legge regionale entro il 31 dicembre per un massimo di tre mesi.

L’assestamento di bilancio deve essere adottato dalla Giunta entro il 30 giugno e approvato dall’Assemblea entro il 31 luglio. La disciplina delle variazioni distingue tra variazioni autorizzate con legge regionale e variazioni gestionali approvabili dalla Giunta o dal dirigente competente, entro i limiti stabiliti dalla legge e dal d.lgs. 118/2011.

Ricorso al debito e garanzie regionali

Il ricorso al debito è autorizzato dalla legge di bilancio o da successive leggi di variazione, che devono fissare oneri, durata del rimborso e copertura. La contrazione dei mutui o prestiti è poi deliberata dalla Giunta.

Per le garanzie regionali, la legge richiede:

• previsione espressa della copertura del rischio;
• accantonamento in bilancio a copertura dell’eventuale escussione;
• elencazione delle garanzie nel bilancio di previsione;
• convenzione che disciplini anche il recupero delle somme eventualmente pagate.

Procedure interne di formazione e emendabilità degli atti di programmazione

La Giunta disciplina con propria deliberazione le procedure interne per gli accordi di programma quadro e i patti territoriali.

Per gli atti di programmazione trasmessi all’Assemblea, la legge prevede una disciplina specifica degli emendamenti e sub-emendamenti consiliari:

• le proposte sono esaminate dalle Commissioni competenti;
• possono essere emendate dai consiglieri;
• l’emendamento deve essere accompagnato da relazione esplicativa;
• i consiglieri possono avvalersi dell’assistenza tecnica delle strutture di Assemblea e Giunta;
• gli emendamenti non sono esaminabili dall’Aula senza visto di ammissibilità della struttura competente dell’Assemblea.

Verifica di coerenza, monitoraggio e valutazione dei programmi

Le verifiche di coerenza dei progetti e programmi con Programma di Governo e DEFR sono affidate ai direttori competenti per materia, che devono motivare le proprie determinazioni negli atti trasmessi alla Giunta.

La Giunta cura il monitoraggio dell’attuazione e dell’efficacia dei programmi e dei progetti, organizza un sistema di monitoraggio dei principali strumenti di programmazione e individua strutture, metodi, procedure e raccordi con procedure nazionali e UE.

Sessione di bilancio e pubblicità degli atti contabili

La legge istituisce la sessione di bilancio per consentire l’esame e l’approvazione organizzata degli strumenti di programmazione finanziaria. L’Assemblea deve adeguare il proprio regolamento interno, anche sulle modalità di presentazione e discussione degli emendamenti.

Dalla presentazione del disegno di legge di stabilità fino all’approvazione del bilancio di previsione, non possono essere iscritti all’ordine del giorno progetti di legge che comportino variazioni di entrate o spese relative al periodo del bilancio.

In materia di trasparenza, la Regione deve pubblicare sul proprio sito, entro 30 giorni dall’adozione, bilancio, documenti tecnici, gestione, variazioni, piano degli indicatori, rendiconto e rendiconto semplificato; inoltre pubblica i dati di bilancio in forma sintetica e in formato tabellare aperto.

Copertura finanziaria delle leggi di spesa e relazioni tecniche

La legge rafforza le regole sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa. Ogni legge regionale deve indicare espressamente la spesa autorizzata o le previsioni di spesa e contestualmente la relativa copertura.

La copertura di nuovi o maggiori oneri, o di minori entrate, può avvenire solo tramite:

• utilizzo di accantonamenti nei fondi speciali, con limiti per parte corrente e capitale;
• riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa;
• modifiche legislative che producano nuove o maggiori entrate.

Le proposte legislative e gli emendamenti devono essere corredati di relazione tecnica; per gli atti di iniziativa della Giunta sono previste verifiche interne tra struttura proponente, bilancio e Comitato legislativo, con trasmissione all’Assemblea solo degli atti dotati della relazione richiesta.

Per le proposte dei consiglieri è disciplinata una procedura di assistenza tecnica tra strutture dell’Assemblea e della Giunta, con visto di conformità della struttura competente dell’Assemblea quale condizione per l’esame in Commissione o in Aula.

Leggi di garanzia e rinuncia alla riscossione di entrate di modesta entità

La legge disciplina anche le garanzie prestate dalla Regione per mutui di enti e altri organismi, imponendo la copertura del rischio e la registrazione del debito in caso di escussione per tre annualità consecutive o definitiva.

La Regione può inoltre autorizzare la Giunta a rinunciare alla riscossione di crediti non tributari di modesta entità, quando i costi di recupero risultino eccessivi rispetto al credito, entro un limite massimo fissato annualmente dalla legge di bilancio.

Gestione delle entrate e delle spese, tesoreria e cassa

La disciplina della gestione del bilancio viene allineata al d.lgs. 118/2011. I dirigenti competenti devono monitorare gli accertamenti e la riscossione delle entrate e, per le spese, trasmettere gli atti con il piano finanziario di attuazione e il cronoprogramma di impegni e pagamenti.

Il Servizio ragioneria verifica gli atti, segnala irregolarità, può correggerle d’ufficio e, nei casi gravi, può rifiutare la registrazione di impegni o ordini di pagamento.

La legge regola inoltre:

• gestione unificata delle spese strumentali;
• riaccertamento dei residui;
• rendiconto di gestione e rendiconto consolidato;
• debiti fuori bilancio;
• tesoreria regionale e anticipazioni di cassa;
• controllo successivo di regolarità amministrativa;
• performance dei dirigenti e organismo indipendente di valutazione;
• controllo strategico.

Enti, organismi strumentali, Assemblea legislativa e bilancio consolidato

L’Assemblea legislativa è riconosciuta come dotata di piena autonomia organizzativa, amministrativa, contabile e patrimoniale. Ha un proprio bilancio autonomo e adotta gli stessi schemi contabili della Regione.

Gli enti e organismi strumentali della Regione devono trasmettere alla Giunta i propri bilanci di previsione entro il 31 ottobre e i rendiconti entro il 30 aprile. Devono inoltre pubblicare i propri bilanci sul sito istituzionale.

La Giunta redige il bilancio consolidato con enti, organismi strumentali, aziende e società controllate o partecipate; il documento è trasmesso all’Assemblea e approvato entro il 30 settembre dell’anno successivo a quello di riferimento.

Controlli interni, performance e organismo di valutazione

Il controllo successivo di regolarità amministrativa è affidato al Servizio Audit Interno e Comunitario, che opera secondo criteri definiti da regolamento della Giunta. Il medesimo servizio può svolgere anche attività ispettive su opere pubbliche, lavori o progetti di particolare rilievo.

La disciplina della performance viene aggiornata prevedendo:

• supporto alla Giunta nella definizione degli obiettivi strategici;
• modalità di valutazione dei dirigenti e del personale;
• ruolo dell’Organismo indipendente di valutazione, cui sono attribuiti anche compiti in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza;
• raccordo tra controllo strategico, performance e sistema di valutazione.

Regolamenti attuativi e banca dati delle amministrazioni pubbliche

La Giunta è autorizzata ad adottare uno o più regolamenti tecnici di attuazione, anche su entrate, spese, contabilità economico-patrimoniale, casse economali, beni mobili, rendicontazione, bilancio consolidato, controlli interni e strumenti di programmazione finanziaria.

La Regione deve inoltre trasmettere alla banca dati delle amministrazioni pubbliche tutte le informazioni previste dalla legge di contabilità pubblica e accedere alla banca dati secondo le modalità ministeriali.

Abrogazioni

Sono abrogate numerose disposizioni della l.r. 13/2000, tra cui:

• l’articolo 8 e l’articolo 12;
• l’intera Sezione III del Titolo II e l’intera Sezione IV del Titolo II;
• varie sezioni e articoli del Titolo IV relativi a esercizio provvisorio, entrate, spese, funzionari delegati, tesoreria e residui;
• gli articoli 105, 106, 107 e 108.

Disposizioni transitorie

Per le proposte di legge di iniziativa consiliare già presentate alla data di entrata in vigore della legge, la nuova disciplina sulle relazioni tecniche e sui controlli non si applica ai soli progetti già iscritti all’ordine del giorno generale dell’Assemblea, né ai relativi emendamenti e sub-emendamenti, salvo rinvio in Commissione.

Il Collegio dei revisori dei conti in carica e l’elenco regionale dei revisori sono prorogati fino al termine dell’attuale legislatura regionale. Il nuovo avviso pubblico per il collegio della XII legislatura doveva essere pubblicato entro il 30 giugno 2024; in caso di cessazione anticipata della legislatura, entro 60 giorni dalla proclamazione dei nuovi consiglieri, con proroga dei revisori in carica fino alla nomina dei nuovi.

Valutazione di attualità

La legge risulta ancora utile nella disciplina vigente della programmazione, del bilancio e dei controlli della Regione Umbria, ma le specifiche disposizioni transitorie sui revisori e sui termini collegati alla XII legislatura hanno ormai esaurito la loro funzione.