Sentenza del 04/05/2018 n. 94 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Le Province autonome hanno contestato alcune disposizioni della legge n. 208 del 2015 sul nuovo equilibrio di bilancio e sulle sanzioni per il mancato rispetto del saldo non negativo. In particolare, hanno dedotto la lesione dell'autonomia finanziaria e statutaria, del principio di leale collaborazione e delle competenze provinciali in materia di finanza locale. Sono state censurate: la qualificazione generalizzata delle norme come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica; la limitazione al solo 2016 della rilevanza del fondo pluriennale vincolato; le procedure per il patto di solidarietà e la rideterminazione degli obiettivi di saldo; nonché la riduzione dei trasferimenti agli enti locali in caso di mancato rispetto degli obiettivi. La Sardegna ha contestato, per analoghe ragioni, la disciplina temporale del fondo pluriennale vincolato.

La decisione

La Corte costituzionale ha riunito i giudizi. Per il ricorso della Sardegna ha dichiarato cessata la materia del contendere, poiché la Regione aveva rinunciato al ricorso. Quanto ai ricorsi delle Province di Trento e Bolzano, ha dichiarato non fondate le questioni. La clausola di salvaguardia per le autonomie speciali non escludeva automaticamente l'applicazione delle norme, poiché queste si riferivano espressamente anche alle Province; tuttavia, interpretate conformemente alla Costituzione, le disposizioni non incidevano illegittimamente sull'autonomia provinciale. Il fondo pluriennale vincolato e l'avanzo di amministrazione non sono stati considerati espropriati o definitivamente inutilizzabili: le regole contestate avevano natura tecnico-contabile e dovevano essere interpretate preservando la copertura degli investimenti già programmati. La Corte ha inoltre ritenuto legittimo il principio secondo cui agli scostamenti colpevoli dagli obiettivi di finanza pubblica deve corrispondere un sistema sanzionatorio omogeneo e proporzionato, anche per gli enti appartenenti alle autonomie speciali, purché applicato nel rispetto della disciplina provinciale.

Norme richiamate

• Art. 1, commi 709, 710, 711, 723, lettera a), terzo periodo, e 730, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  "Gli enti [...] concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica" e devono conseguire un "saldo non negativo" tra entrate finali e spese finali.

  Le disposizioni costituiscono regole di coordinamento della finanza pubblica e devono essere interpretate in modo compatibile con l'autonomia delle Province speciali. Il comma 709, da solo, non è illegittimo: la sua validità dipende dal contenuto concreto delle norme alle quali si riferisce.

• Art. 1, comma 992, legge n. 208 del 2015

  "Le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome [...] compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione".

  La clausola di salvaguardia ha valore normativo e impedisce l'applicazione delle disposizioni incompatibili con le prerogative delle autonomie speciali. Non opera però automaticamente quando la legge statale indica espressamente tali enti come destinatari.

• Art. 1, comma 463, legge 11 dicembre 2016, n. 232

  "A decorrere dall'anno 2017 cessano di avere applicazione i commi da 709 a 712 e da 719 a 734" della legge n. 208 del 2015, salvi monitoraggio, certificazione e sanzioni per il saldo 2016.

  La disposizione ha fatto cessare dal 2017 gran parte del regime contestato, mantenendo gli adempimenti e le sanzioni riferiti al mancato conseguimento del saldo 2016.

• Art. 9, legge 24 dicembre 2012, n. 243

  Rappresenta il fondamento legislativo dell'obbligo di equilibrio dei bilanci degli enti territoriali e del concorso degli stessi agli obiettivi di finanza pubblica.

• Art. 79, commi 2, 3 e 4-quater, D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670

  Riconosce alle Province autonome un ruolo centrale nel coordinamento della finanza provinciale e nella vigilanza sugli enti locali, ma non esclude l'esigenza di rispettare gli obiettivi generali di finanza pubblica e un sistema sanzionatorio per gli scostamenti colpevoli.

• Art. 80, comma 1, e art. 81, D.P.R. n. 670 del 1972

  Attribuiscono alle Province autonome competenze in materia di finanza locale e di trasferimento di risorse ai Comuni; tali competenze devono essere esercitate in coerenza con gli obiettivi complessivi di finanza pubblica.

• Art. 81 Costituzione

  Il principio dell'equilibrio di bilancio impone che le regole contabili non siano interpretate in modo da alterare la funzione del fondo pluriennale vincolato o da compromettere la veridicità dei bilanci.

• Decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118

  Disciplina l'armonizzazione dei sistemi contabili e il fondo pluriennale vincolato, che conserva la copertura finanziaria di spese già impegnate e reimputate a esercizi successivi.

• Legge 12 agosto 2016, n. 164; sentenze Corte costituzionale n. 247 e n. 252 del 2017

  Le regole sull'avanzo di amministrazione e sul fondo pluriennale vincolato devono essere interpretate nel senso che non privano l'ente delle risorse già accantonate e non modificano la loro destinazione finanziaria.

Massime di principio

• La mera qualificazione di una norma statale come "principio fondamentale" non è decisiva: occorre esaminarne concretamente contenuto, oggetto e finalità.
• Le clausole di salvaguardia per le autonomie speciali hanno effetto reale, ma non escludono automaticamente le norme statali che menzionano espressamente le Province autonome; in tal caso è necessaria un'interpretazione conforme allo statuto.
• L'autonomia finanziaria degli enti territoriali non impedisce allo Stato di imporre obiettivi generali di equilibrio e coordinamento della finanza pubblica, soprattutto quando sono collegati a obblighi nazionali ed europei.
• Le sanzioni per il mancato rispetto degli obiettivi di finanza pubblica sono ammissibili anche per gli enti ad autonomia speciale, purché siano riferite a scostamenti colpevoli, proporzionate e applicate nel rispetto delle competenze dell'ente autonomo.
• Il fondo pluriennale vincolato non costituisce un avanzo liberamente disponibile né una risorsa espropriabile: serve a conservare la copertura di obbligazioni e investimenti già programmati e deve essere interpretato e gestito coerentemente con tale funzione.
• Quando una disciplina contabile appare penalizzante per investimenti già finanziati, va verificato se l'effetto sia meramente tecnico-contabile oppure se incida realmente sulla disponibilità sostanziale delle risorse; solo il secondo effetto può porre un serio problema di autonomia o di equilibrio di bilancio.
• In presenza di una successione normativa molto rapida, la Corte può utilizzare un'interpretazione conforme alla Costituzione per coordinare le diverse disposizioni, salvo che il testo renda inevitabile un contrasto con la Costituzione o con lo statuto speciale.