Sentenza n. 1352/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria, titolare dal 2004 di una concessione cinquantennale per un approdo turistico, ha impugnato l’ordine regionale di pagamento del canone demaniale 2023 e, quale atto presupposto, il decreto ministeriale 30 dicembre 2022. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 1, commi 251 e 252, della legge n. 296/2006 e dell’art. 100, comma 3, del d.l. n. 104/2020: a suo avviso, il canone non poteva essere calcolato sulle aree interessate da opere di difficile rimozione realizzate a proprie spese durante il rapporto concessorio, secondo la lettura della sentenza della Corte costituzionale n. 29/2017 e della giurisprudenza successiva. Ha inoltre contestato la quantificazione delle superfici delle opere e dello specchio acqueo. Con il secondo motivo ha censurato la maggiorazione del 25,15%, sostenendo che il decreto ministeriale aveva sostituito all’indice legale relativo ai prezzi all’ingrosso quello dei prezzi alla produzione industriale; ha inoltre contestato l’impiego dell’indice riferito a settembre 2022 anziché di una media annuale e il computo integrale dell’indice, anziché nella misura del 75%. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, difetto di giurisdizione, incompetenza territoriale del TAR Sardegna sulla domanda contro il decreto ministeriale e inammissibilità per mancata impugnazione degli atti presupposti e delle convenzioni di rideterminazione del canone.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione regionale di difetto di giurisdizione: la controversia non riguarda soltanto la misura patrimoniale del canone, ma investe anche la verifica dei presupposti e delle modalità di esercizio dei poteri valutativi amministrativi che incidono sull’an della determinazione. Ha respinto nel merito il primo motivo: la sentenza della Corte costituzionale n. 29/2017 non esclude in via generale il canone per le aree occupate da opere realizzate dal concessionario, ma richiede di individualizzarlo in base alle caratteristiche dei beni all’avvio della concessione; il canone può quindi gravare sull’utilizzo del suolo, senza includere il valore dei manufatti appartenenti in superficie al concessionario. La richiesta di pagamento non risulta dunque illegittima per avere considerato le relative aree come suolo scoperto, e le contestazioni sulla quantificazione delle superfici non hanno condotto all’annullamento per questa parte. Ha invece accolto la censura relativa alla maggiorazione del 25,15%: il decreto ministeriale presupposto era stato annullato dal TAR Lazio con sentenza n. 13/2025, perché l’indice dei prezzi all’ingrosso previsto dalla legge era stato sostituito, senza base legislativa, con l’indice dei prezzi alla produzione industriale. L’annullamento del decreto, efficace retroattivamente ed erga omnes in quanto atto generale, ha determinato la cessazione della materia del contendere sulla domanda proposta contro di esso e ha reso fondata la domanda contro l’ordine regionale nella parte in cui applicava la maggiorazione. La richiesta regionale è stata quindi annullata limitatamente a tale maggiorazione; il ricorso è stato respinto per il resto. Le eccezioni processuali riferite alla domanda relativa al canone sulle aree occupate da opere non hanno inciso sulla domanda accolta. Spese compensate per reciproca soccombenza e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  le controversie in materia di pagamento di indennità e canoni relativi a beni demaniali che abbiano un contenuto meramente patrimoniale, mentre le controversie coinvolgenti l’esercizio di poteri di valutazione preliminari alla determinazione del canone, incidenti sull’an e non solo sul quantum, sono attratte nella cognizione del giudice amministrativo.

  La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia investe valutazioni amministrative preliminari incidenti sull’an del canone, e non la sola quantificazione di una pretesa patrimoniale.

• art. 1, commi 251 e 252, l. 27 dicembre 2006, n. 296

  In altre parole ciò che emerge da quella sentenza della Consulta è un generale principio di “individualizzazione del canone” alla luce delle caratteristiche specifiche del rapporto demaniale e non, invece, l’esclusione tout court del canone stesso da tutte le aree ospitanti opere di difficile rimozione realizzate dal concessionario, come vorrebbe la ricorrente.

  Il regime di calcolo richiede di considerare le caratteristiche concrete del rapporto e dei beni; non comporta l’esenzione generalizzata dal canone delle aree sulle quali il concessionario abbia realizzato opere di difficile rimozione.

• art. 100, comma 3, d.l. 14 agosto 2020, n. 104, convertito dalla l. 13 ottobre 2020, n. 126

  Pertanto il Collegio condivide l’opposto indirizzo giurisprudenziale, formatosi in tempi più recenti ma ormai sostanzialmente consolidato, secondo cui l’Amministrazione può e deve calcolare il canone (anche) sulle aree occupate da opere di difficile rimozione realizzate dal concessionario in corso di rapporto, ovviamente senza considerare i manufatti realizzati dal concessionario stesso, titolare di un diritto di proprietà superficiaria sugli stessi per tutta la durata del rapporto.

  Per le concessioni di strutture dedicate alla nautica da diporto il canone può essere calcolato anche sul suolo occupato da opere realizzate dal concessionario, ma non sul valore dei manufatti, dei quali il concessionario mantiene la proprietà superficiaria durante la concessione.

• art. 4, comma 1, d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito dalla l. 4 dicembre 1993, n. 494

  In altri termini, l’indice espressamente individuato dalla fonte primaria (quello dei valori “per il mercato all’ingrosso” corrispondenti ai “prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati”) è stato sostituito, in assenza di una modifica legislativa, dal diverso indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali.

  L’aggiornamento dei canoni deve rispettare gli indici individuati dalla legge; in assenza di una modifica normativa, l’amministrazione non può sostituire l’indice legale con quello dei prezzi alla produzione industriale.

• art. 88 c.p.a.

  A conferma della stessa può, inoltre, richiamarsi, anche ai sensi dell’art. 88 cod. proc. amm., quanto recentemente statuito su fattispecie analoga dal Consiglio di Stato con sentenza 24 febbraio 2025, n. 1577, secondo cui “il principio di diritto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 29 del 2017 non era certo quello, sostenuto dall’appellante con argomenti certo suggestivi ma non persuasivi, di non far pagare nulla per le aree occupate da pertinenze eseguite dal concessionario, bensì di sottoporre tali spazi comunque al pagamento di un canone per l’utilizzo del suolo.

  La disposizione è richiamata per motivare il rinvio a una pronuncia del Consiglio di Stato, che conferma l’assoggettabilità a canone del suolo occupato dalle opere realizzate dal concessionario, con esclusione dei manufatti.

Massime di principio

• Nelle controversie sui canoni demaniali, la giurisdizione amministrativa sussiste quando l’impugnazione investe valutazioni e presupposti amministrativi che incidono sull’an della pretesa; la giurisdizione ordinaria riguarda invece le questioni di contenuto meramente patrimoniale relative alla misura del canone.
• La regola di individualizzazione del canone per le concessioni demaniali destinate alla nautica da diporto non comporta l’esenzione generalizzata delle aree sulle quali il concessionario abbia realizzato opere di difficile rimozione. Il canone può essere commisurato all’utilizzo del suolo, ma non al valore dei manufatti appartenenti in superficie al concessionario durante il rapporto.
• L’amministrazione non può sostituire, per l’aggiornamento dei canoni demaniali, un indice diverso da quello individuato dalla fonte primaria in assenza di una modifica legislativa; l’atto generale fondato su tale sostituzione è illegittimo e la sua applicazione al singolo ordine di pagamento ne comporta l’annullamento nella parte corrispondente.

Come è indicizzato