Sentenza n. 1356/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato l’ordine regionale del 28 luglio 2025 relativo al canone 2025. Con il primo motivo ha contestato il diniego della riduzione del 25% prevista per le imprese turistico-ricettive all’aria aperta, sostenendo che l’approdo possedesse i requisiti per essere qualificato come «Marina Resort» e che tale categoria fosse equiparata alle strutture ricettive all’aria aperta. Con il secondo motivo ha censurato il calcolo del canone sulle aree occupate da opere di difficile rimozione realizzate a proprie spese durante la concessione, sostenendo che dovesse essere conteggiato soltanto il suolo e non i manufatti; ha inoltre contestato la quantificazione delle superfici: le opere avrebbero interessato 16.120 mq, poi 16.690 mq dal 2020, anziché 11.607 mq, e lo specchio acqueo entro 100 metri dalla costa sarebbe stato sovrastimato includendovi 5.083 mq occupati da opere. La società ha invocato la disciplina sui canoni demaniali, la normativa e i criteri di classificazione dei Marina Resort, la sentenza della Corte costituzionale n. 29/2017 e l’art. 100, comma 3, d.l. 104/2020. La Regione ha eccepito il difetto di giurisdizione sul profilo dell’agevolazione e, nel merito, ha sostenuto che l’art. 100, comma 3, impone di applicare il canone alle aree in concessione secondo le loro caratteristiche all’avvio del rapporto, senza esentare le aree successivamente occupate da opere del concessionario.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione regionale di difetto di giurisdizione: la controversia non riguardava una mera quantificazione patrimoniale del canone, ma anche la verifica dei presupposti e delle valutazioni amministrative che ne determinano l’applicabilità, con incidenza sull’an della pretesa. Ha respinto il primo motivo perché la società non ha allegato e dimostrato che, nel periodo 2016-2024, la struttura possedesse concretamente i requisiti per essere qualificata come Marina Resort; non aveva neppure indicato con precisione tali requisiti e non aveva ottenuto la formale classificazione richiesta dalla disciplina regionale almeno dal 2023. La mancanza del riconoscimento formale, unitamente al difetto di prova della sussistenza sostanziale dei requisiti, rendeva infondata la pretesa alla riduzione del 25%. Ha respinto anche il secondo motivo. La sentenza costituzionale n. 29/2017 non esclude in assoluto il canone per le aree occupate da opere realizzate dal concessionario: richiede un’individualizzazione del canone in relazione alle caratteristiche dei beni all’avvio della concessione e alle modifiche successivamente intervenute a cura e spese dell’amministrazione concedente. Il canone può quindi essere calcolato sull’utilizzo del suolo occupato dalle opere di difficile rimozione, senza includere il valore dei manufatti, sui quali il concessionario mantiene la proprietà superficiaria durante il rapporto. L’esenzione totale del suolo sarebbe incompatibile con la remuneratività dei beni demaniali. In base a tale interpretazione, il criterio applicato dalla Regione, che considera le aree come suolo libero dalle opere realizzate dal concessionario, è legittimo. Il ricorso è stato respinto integralmente; spese compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 251, l. 296/2006

  Per le imprese turistico-ricettive all’aria aperta, dovrà essere operata una riduzione dei valori inerenti le superfici del 25%, da applicare ai campeggi, residence, villaggi turistici, etc.

  La riduzione invocata presuppone che la struttura rientri effettivamente nella categoria agevolata; nel caso concreto il presupposto non è stato provato.

• art. 100, comma 3, d.l. 104/2020

  Pertanto il Collegio condivide l’opposto indirizzo giurisprudenziale, formatosi in tempi più recenti ma ormai sostanzialmente consolidato, secondo cui l’Amministrazione può e deve calcolare il canone (anche) sulle aree occupate da opere di difficile rimozione realizzate dal concessionario in corso di rapporto, ovviamente senza considerare i manufatti realizzati dal concessionario stesso, titolare di un diritto di proprietà superficiaria sugli stessi per tutta la durata del rapporto.

  La norma comporta la determinazione del canone anche per il suolo occupato dalle opere realizzate dal concessionario, senza includere nel calcolo i manufatti di sua proprietà superficiaria.

• art. 3 d.l. 400/1993

  Pertanto il Collegio condivide l’opposto indirizzo giurisprudenziale, formatosi in tempi più recenti ma ormai sostanzialmente consolidato, secondo cui l’Amministrazione può e deve calcolare il canone (anche) sulle aree occupate da opere di difficile rimozione realizzate dal concessionario in corso di rapporto, ovviamente senza considerare i manufatti realizzati dal concessionario stesso, titolare di un diritto di proprietà superficiaria sugli stessi per tutta la durata del rapporto.

  I criteri di determinazione del canone si applicano al suolo in concessione, comprese le aree coperte da opere realizzate dal concessionario, ma non al valore dei manufatti.

• art. 88 c.p.a.

  A conferma della stessa può, inoltre, richiamarsi, anche ai sensi dell’art. 88 cod. proc. amm., quanto recentemente statuito su fattispecie analoga dal Consiglio di Stato con sentenza 24 febbraio 2025, n. 1577, secondo cui “il principio di diritto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 29 del 2017 non era certo quello, sostenuto dall’appellante con argomenti certo suggestivi ma non persuasivi, di non far pagare nulla per le aree occupate da pertinenze eseguite dal concessionario, bensì di sottoporre tali spazi comunque al pagamento di un canone per l’utilizzo del suolo.

  La disposizione è richiamata quale riferimento processuale per valorizzare la motivazione di una pronuncia resa in fattispecie analoga.

Massime di principio

• La riduzione del canone prevista per le imprese turistico-ricettive all’aria aperta richiede la prova che la struttura possieda, nel periodo rilevante, i requisiti sostanziali della categoria agevolata; la mancata classificazione formale, quando richiesta dalla disciplina applicabile, e l’assenza di allegazioni e prove sui requisiti impediscono il riconoscimento dell’agevolazione.
• La necessità di individualizzare il canone demaniale in base alle caratteristiche dei beni all’avvio della concessione non implica l’esenzione dal canone per il suolo successivamente occupato da opere realizzate a spese del concessionario.
• Per le opere di difficile rimozione realizzate dal concessionario durante il rapporto, il canone può essere computato sull’area demaniale occupata, considerando il suolo come privo dei manufatti; non può invece essere calcolato sul valore dei manufatti, sui quali il concessionario conserva la proprietà superficiaria per la durata della concessione.
• La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia sul canone demaniale investe valutazioni amministrative preliminari sui presupposti e sulle modalità di esercizio del potere, incidenti sull’an della pretesa, e non una mera quantificazione patrimoniale.

Come è indicizzato