Sentenza n. 3002/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario aveva chiesto nel 2018 l’accertamento di conformità per ampliamenti e opere esterne e accessorie realizzati senza titolo presso un’abitazione. Dopo che una precedente ordinanza di demolizione era stata annullata per mancata acquisizione del nulla osta paesaggistico, la Soprintendenza ha negato l’autorizzazione postuma ai sensi dell’art. 167 d.lgs. 42/2004 e il Comune ha respinto la sanatoria edilizia. Il ricorrente ha dedotto: (1) che le opere, considerate singolarmente, sarebbero state manufatti accessori e non avrebbero prodotto superfici o volumi utili ostativi alla sanatoria paesaggistica; (2) l’invalidità derivata dei dinieghi comunali, adottati in conseguenza del parere della Soprintendenza; (3) l’illegittimità costituzionale degli artt. 146, comma 4, e 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004, per contrasto con gli artt. 3 e 9 Cost., poiché la disciplina precluderebbe la valutazione paesaggistica postuma per interventi con creazione di superfici utili o volumi. Con motivi aggiunti ha impugnato l’ordinanza di demolizione notificata il 12 novembre 2025, notificando il ricorso il 10 febbraio 2026; ha inoltre precisato che un ulteriore manufatto, individuato come opera n. 7 nell’ordinanza, era estraneo alla controversia e oggetto di autonomo procedimento.

La decisione

Il ricorso per motivi aggiunti contro l’ordinanza di demolizione è stato dichiarato irricevibile: l’atto era stato notificato personalmente il 12 novembre 2025, mentre i motivi aggiunti sono stati notificati il 10 febbraio 2026, oltre il termine di impugnazione; non ricorrevano i presupposti eccezionali per l’errore scusabile, essendo leggibile la data manoscritta sulla relata. È stata invece respinta l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse sul ricorso introduttivo: l’ordinanza di demolizione dipendeva immediatamente dal parere negativo della Soprintendenza e dal conseguente diniego comunale, senza autonoma valutazione comunale, sicché l’eventuale annullamento dell’atto presupposto avrebbe comportato la caducazione dell’atto consequenziale. Nel merito, sono state respinte le censure contro il diniego paesaggistico e quello edilizio. La valutazione della Soprintendenza poteva considerare unitariamente le opere, perché l’impatto paesaggistico va apprezzato nel suo complesso e non mediante frazionamento strumentale dei singoli interventi. Il TAR ha riconosciuto che i concetti di superficie utile e superficie accessoria rinviano in via primaria alla disciplina urbanistico-edilizia e che la sola creazione di superfici accessorie non è ostativa alla sanatoria; tuttavia ha ritenuto che, nella fattispecie, la maggior parte delle opere — tra cui spazi stabilmente coperti, vani, bagni, depositi, chiusure di prospetti e tettoie ancorate al suolo — generasse superfici utili e alterasse permanentemente lo stato dei luoghi. La questione di costituzionalità è stata giudicata manifestamente infondata: l’accertamento postumo è eccezionale e tassativo, le relative ipotesi sono di stretta interpretazione e la distinzione tra autorizzazione preventiva e sanatoria postuma non è irragionevole, poiché le situazioni non sono sovrapponibili e l’interpretazione proposta dal ricorrente amplierebbe surrettiziamente la sanabilità, disincentivando la richiesta preventiva e arretrando la tutela paesaggistica. Disposte la compensazione delle spese e la salvezza dei provvedimenti impugnati.

Norme richiamate

• artt. 29 e 43 c.p.a.

  La stessa infatti risulta ritualmente notificata al Sig. -OMISSIS-, direttamente nelle sue mani, in data 12 novembre 2025, come attestato dalla relativa relata di notificazione redatta dal messo comunale, in atti, mentre la notifica del ricorso è avvenuta solo il 10 febbraio 2026, da cui la violazione degli artt. 29 e 43 c.p.a.

  La tardiva notificazione dei motivi aggiunti rispetto alla notifica dell’ordinanza di demolizione determina l’irricevibilità dell’impugnazione.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  Il procedimento di accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’articolo 167, commi 4 e 5, d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 , ha notoriamente natura bifasica: dal momento che il parere può essere rilasciato solo in presenza di abusi di minore consistenza, la Soprintendenza deve anzitutto verificare l’ammissibilità dell’istanza, accertando l’assenza di qualsiasi incremento di superfici e volumi utili; soltanto in caso di esito positivo, l’autorità preposta alla tutela del paesaggio potrà pronunciarsi, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, sulla concreta coerenza tra l’abuso segnalato e il contesto paesaggistico circostante.

  L’accertamento postumo è bifasico: prima si verifica se l’intervento rientra nelle ipotesi tassative ammissibili, escludendo incrementi di superfici e volumi utili; solo in caso positivo si procede alla valutazione tecnico-discrezionale della compatibilità paesaggistica.

• art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Non può infatti ritenersi ammissibile che, in ambito paesaggistico ex articolo 167 d.lgs. n. 42/2004, il concetto di superficie utile possa avere un significato diverso e più ampio rispetto a quello utilizzato nella materia urbanistica ed edilizia, tale da ricomprendervi sempre e comunque superfici calpestabili esterne. Quindi, il mero ampliamento di superfici esterne accessorie non costituisce da sé solo motivo ostativo all’avvio del procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica postuma, atteso che l’articolo 167 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 annovera — tra le cause ostative alla sanatoria — la creazione delle sole superfici utili e non anche delle superfici accessorie.

  I concetti di superficie utile e volume vanno letti secondo il significato tecnico-giuridico urbanistico-edilizio; la creazione di superfici accessorie, di per sé, non preclude l’avvio del procedimento di compatibilità paesaggistica postuma. Le opere vanno tuttavia qualificate in concreto e unitariamente.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Appare quindi logico che l’assenso dell’autorità sia disciplinato da presupposti distinti a seconda del momento in cui interviene rispetto alla realizzazione dell’opera, trattandosi, in concreto, di due situazioni non sovrapponibili.

  La disciplina può legittimamente distinguere i presupposti dell’autorizzazione preventiva da quelli dell’accertamento postumo, poiché chi realizza l’opera senza preventiva autorizzazione si trova in una situazione diversa da chi richiede il titolo prima dell’intervento.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’eventuale annullamento del parere negativo della Soprintendenza comporterebbe de plano la caducazione del diniego comunale di permesso di costruire in sanatoria e, quindi, il ritorno a quella fase prodromica all’emissione anche dell’ordine di demolizione.

  Nel caso concreto il diniego comunale di accertamento di conformità era immediatamente dipendente dal parere paesaggistico negativo; il suo eventuale annullamento avrebbe travolto il diniego edilizio e riaperto la fase antecedente alla demolizione.

Massime di principio

• L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004 è un procedimento bifasico: l’autorità verifica anzitutto l’ammissibilità dell’istanza in base ai presupposti tassativi di legge e, solo in caso positivo, valuta discrezionalmente la compatibilità concreta dell’intervento con il contesto paesaggistico.
• La valutazione paesaggistica di una pluralità di opere abusive deve considerare il loro impatto complessivo e le reciproche interazioni; non è consentito frazionare artificiosamente gli interventi per ricondurli singolarmente alle ipotesi di sanabilità.
• Ai fini dell’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004, le nozioni di superficie utile e volume rinviano in via primaria al significato tecnico-giuridico proprio della disciplina urbanistico-edilizia. La sola creazione di superfici accessorie non è ostativa, ma la qualificazione dipende dalle caratteristiche concrete delle opere, considerate anche nel loro insieme.
• Le ipotesi di accertamento paesaggistico postumo sono eccezionali e tassative, sicché le relative disposizioni sono di stretta interpretazione; la diversa disciplina dell’autorizzazione preventiva e della sanatoria successiva non è irragionevole, perché le due situazioni non sono sovrapponibili.
• Il termine di impugnazione decorre dalla rituale notificazione dell’atto; l’errore scusabile non può essere riconosciuto in assenza di circostanze eccezionali, quali oscurità normativa, oscillazioni giurisprudenziali, condotte amministrative ambigue, caso fortuito o forza maggiore.
• L’atto consequenziale è caducato dall’annullamento dell’atto presupposto quando ne costituisca derivazione immediata e necessaria e l’amministrazione non abbia svolto una valutazione autonoma; in tale ipotesi permane l’interesse all’impugnazione dell’atto presupposto anche se l’atto consequenziale non è stato tempestivamente impugnato.

Come è indicizzato