Sentenza n. 6502/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Il proprietario ha impugnato l’ordinanza comunale che, sulla base di un sopralluogo del 13 aprile 2022, aveva ingiunto il ripristino entro novanta giorni di cinque interventi ritenuti abusivi: piscina interrata di circa 71 m² e 124 m³; dépendance con soggiorno, cucina e bagno, di 116,23 m² e 360,31 m³; tettoia metallica di 20,80 m²; lavanderia di 9,60 m²; rifacimento di tramezzi e impianti all’interno dell’abitazione. Il ricorrente ha dedotto: (1) violazione degli artt. 38 e 44 della legge n. 47/1985, sostenendo che le domande di condono pendenti impedissero la repressione; (2) violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 e difetto di istruttoria e motivazione, perché le opere sarebbero state pertinenziali, di edilizia libera o assoggettabili a sanzione pecuniaria; ha qualificato la piscina come pertinenza, la tettoia come pergotenda bioclimatica e contestato l’applicazione della demolizione ai lavori interni; (3) violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990 per carenza di motivazione; (4) violazione degli artt. 7 e 10 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e mancato esame di osservazioni presentate dopo l’ordinanza. In corso di causa ha inoltre riferito che la piscina era stata demolita nel 2025 in esecuzione dell’ordine, ha invocato la disciplina sopravvenuta sulle pergotende e la tolleranza costruttiva del 3% per la lavanderia, e prospettato un futuro accertamento di conformità per dépendance e lavanderia. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per difetto di specificità e ha chiesto il rigetto, richiamando l’assenza di titoli, l’incremento del carico urbanistico e i vincoli sull’area.

La decisione

Respinta l’eccezione comunale d’inammissibilità: il ricorso identifica l’atto, espone i fatti essenziali e formula censure riconoscibili; l’eventuale insufficienza della prova attiene al merito. Il primo motivo è respinto: la sospensione prevista dall’art. 38 l. n. 47/1985 riguarda soltanto gli abusi inclusi nella relativa domanda e non paralizza la repressione di opere ulteriori. Le pratiche di condono richiamate riguardavano opere diverse; in particolare, non è provata l’identità tra la piccola cucina estiva descritta nella pratica del 1986 e l’attuale dépendance, assai più ampia e articolata. Il secondo motivo è respinto per piscina, dépendance, lavanderia e tettoia. La piscina, per dimensioni, scavo, stabilità e sistemazione pavimentata, non è una pertinenza urbanistica minore né un elemento mobile; la dépendance e la lavanderia costituiscono spazi edilizi stabilmente delimitati e comportano incremento del carico urbanistico. La tolleranza del 3% dell’art. 34-bis riguarda scostamenti esecutivi rispetto a un titolo e non consente di realizzare un nuovo locale. La tettoia non è attività libera: le lamelle orientabili non equivalgono a una copertura retrattile e la possibilità di smontaggio non dimostra precarietà urbanistica; inoltre, la disciplina introdotta nel 2024 non rende illegittima un’ordinanza adottata nel 2022. Il secondo motivo è invece accolto per i lavori interni: la stessa istruttoria comunale li qualificava come soggetti a CILA, ma l’ordinanza applicava la demolizione ex art. 31 senza individuare interessamenti strutturali, aumenti di volume o superficie, mutamenti d’uso o altre violazioni sostanziali idonee a giustificarla. L’omessa CILA per attività soggetta a tale regime è sanzionata in via pecuniaria dall’art. 6-bis, comma 5; i richiami generali ai vincoli e ai poteri ripristinatori non colmano la mancanza di una specifica violazione. Il terzo motivo è accolto limitatamente a tale capo e respinto per il resto, poiché per le altre opere l’ordinanza, tramite la relazione tecnica richiamata, ne descrive caratteristiche e assenza dei titoli necessari. Il quarto motivo è respinto per le opere esterne: trattandosi di potere vincolato, l’omessa comunicazione di avvio non determina da sola l’illegittimità; per i lavori interni la questione è assorbita dall’accoglimento per il vizio sostanziale. La demolizione della piscina in corso di causa non comporta acquiescenza né improcedibilità, essendo avvenuta in esecuzione dell’ordinanza e permanendo l’interesse all’annullamento. Il TAR accoglie quindi il ricorso solo per l’ingiunzione relativa ai lavori interni e alle conseguenze ex art. 31 riferite a essi, facendo salvi ulteriori provvedimenti conformi; respinge il ricorso per le altre opere e compensa integralmente le spese per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• artt. 38 e 44 l. 47/1985

  L’effetto sospensivo dell’art. 38 della legge n. 47 del 1985 riguarda gli abusi per i quali è stata presentata la domanda, alle condizioni previste dalla legge. La pendenza di una pratica relativa a un edificio o a una parte di esso non paralizza il potere repressivo su ogni intervento successivo realizzato sul medesimo immobile.

  La pendenza del condono sospende la repressione soltanto per gli abusi effettivamente compresi nella domanda; non impedisce di reprimere interventi ulteriori o diversi realizzati sul medesimo immobile.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  A questa qualificazione l’ordinanza non fa seguire il regime sanzionatorio pertinente. Include invece anche i lavori interni nell’ingiunzione di ripristino assistita dalle conseguenze tracciate dall’art. 31 d.p.r. 380/2001, senza individuare interessamenti strutturali, incrementi di volume o superficie, mutamenti d’uso o altre trasformazioni capaci di giustificare tale misura.

  La demolizione ex art. 31 non può essere estesa a lavori interni qualificati come soggetti a CILA senza individuare trasformazioni sostanziali che giustifichino quel regime sanzionatorio.

• art. 6-bis, comma 5, d.P.R. 380/2001

  Giova ricordare al riguardo che l’art. 6-bis, comma 5, d.p.r. 380/2001 sanziona solo in via pecuniaria l’omessa comunicazione asseverata di attività libera.

  Per l’omessa comunicazione asseverata relativa ad attività soggetta a CILA, la disposizione prevede una sanzione pecuniaria; nel caso concreto tale regime non giustificava l’ingiunzione demolitoria applicata ai lavori interni.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  Il calcolo del 3 per cento di 370 metri quadrati restituisce correttamente 11,10 metri quadrati, tuttavia il dato non è utilizzabile per applicare l’art. 34-bis d.p.r. 380/2001, disposizione che attiene precisamente al regime degli scostamenti esecutivi rispetto alle misure previste dal titolo edilizio abilitativo e che non attribuisce una quota aggiuntiva di edificazione liberamente utilizzabile per costruire un nuovo locale.

  Le tolleranze costruttive riguardano scostamenti esecutivi rispetto alle misure previste da un titolo edilizio e non costituiscono una quota edificatoria autonoma utilizzabile per realizzare nuovi locali.

• art. 6, comma 1, lett. b-ter), d.P.R. 380/2001

  Ebbene, la disciplina normativa sopravvenuta non incide sulle determinazioni operate a suo tempo dall’amministrazione comunale, fermo restando possibili eventuali ulteriori valutazioni.

  La disciplina sopravvenuta che include determinate opere di protezione solare nell’attività edilizia libera non incide sulla legittimità di un ordine demolitorio adottato anteriormente, ferma la possibilità di successive valutazioni amministrative.

• art. 7 l. 241/1990

  Per gli interventi rispetto ai quali sono accertati i presupposti per l’ingiunzione alla rimozione e al ripristino, la natura vincolata dell’ordine esclude che l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 L. n. 241/1990, comporti da sola l’illegittimità della misura.

  Quando sussistono i presupposti per l’ordine vincolato di rimozione e ripristino, la sola omissione della comunicazione di avvio non comporta l’illegittimità della misura.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Per gli interventi rispetto ai quali sono accertati i presupposti per l’ingiunzione alla rimozione e al ripristino, la natura vincolata dell’ordine esclude che l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 L. n. 241/1990, comporti da sola l’illegittimità della misura.

  Il vizio partecipativo non determina da solo l’annullamento dell’ordine vincolato quando ne ricorrono i presupposti sostanziali; nel caso deciso, la censura relativa ai lavori interni è stata assorbita dall’accertato vizio sostanziale.

• art. 40 c.p.a.

  Il ricorso individua il provvedimento impugnato, espone i fatti essenziali e articola censure riconoscibili, relative alla pendenza dei condoni, al regime edilizio delle opere, alla motivazione e alle garanzie partecipative. Queste deduzioni consentono di comprendere le ragioni della domanda.

  La specificità del ricorso è sufficiente quando l’atto, i fatti essenziali e le censure sono identificabili e consentono di comprendere le ragioni della domanda; l’eventuale insufficienza probatoria riguarda il merito.

• art. 26 c.p.a.

  La reciproca soccombenza giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 92 c.p.c.

  La reciproca soccombenza può giustificare la compensazione integrale delle spese di giudizio.

Massime di principio

• La sospensione dell’attività repressiva conseguente alla domanda di condono opera soltanto per gli abusi inclusi nella domanda e non si estende automaticamente a interventi successivi o diversi realizzati sul medesimo immobile.
• La pertinenza urbanistica è più ristretta di quella civilistica: non ricomprende opere di consistenza apprezzabile, stabilmente trasformative del suolo o dotate di autonomia funzionale, anche se poste al servizio dell’abitazione e all’interno della stessa proprietà.
• Le tolleranze costruttive riguardano scostamenti esecutivi rispetto alle misure di un titolo edilizio e non consentono di realizzare nuovi spazi o locali in assenza di titolo.
• La qualificazione di una struttura come pergotenda o opera di edilizia libera dipende dalle sue caratteristiche concrete, non dalla denominazione commerciale: lamelle orientabili non equivalgono a copertura retrattile e la smontabilità non dimostra, da sola, precarietà urbanistica.
• L’inosservanza della CILA per interventi qualificati come attività libera non giustifica l’applicazione della demolizione ex art. 31 in assenza di una distinta e specifica violazione sostanziale; la sanzione prevista per l’omessa comunicazione asseverata è pecuniaria.
• L’omessa comunicazione di avvio non invalida di per sé un ordine di demolizione vincolato quando siano accertati i presupposti sostanziali per la misura; resta distinto il caso in cui l’atto applichi un regime sanzionatorio non pertinente.

Come è indicizzato