Sentenza n. 8021/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’INPS ha appellato la sentenza del TAR Lazio deducendo, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: la circolare n. 13/2021 sarebbe un atto interno o paritetico, relativo a rapporti economici e diritti soggettivi, privo di natura autoritativa. Ha eccepito inoltre il difetto di interesse della Croce Rossa, sostenendo che l’indennità previdenziale riguarda il diritto individuale del lavoratore e che il r.d.l. n. 2034/1928, sul quale il TAR aveva fondato l’interesse dell’Associazione, era stato abrogato nel 2025. Nel merito, l’INPS ha contestato l’interpretazione degli artt. 1 e 2 della l. n. 653/1940, del d.lgs. n. 178/2012 e degli artt. 1660 e 990 del d.lgs. n. 66/2010: a suo avviso, il riordino del 2012, la natura volontaria del Corpo e la sua estraneità alle Forze armate escludono il diritto all’indennità. Il TAR aveva invece accolto il ricorso della Croce Rossa, ritenendo che il precedente regime indennitario fosse rimasto vigente e che la circolare avesse negato una prestazione prevista dalla legge.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: benché il petitum riguardi una prestazione previdenziale, la causa petendi attiene al rapporto pubblicistico di servizio del personale volontario del Corpo militare richiamato, con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a. Ha respinto anche l’eccezione di carenza di interesse della Croce Rossa, poiché gli obiettivi statutari di reclutamento, formazione e assegnazione del personale, nonché lo svolgimento di attività ausiliaria delle Forze armate, le conferiscono un interesse diretto all’efficace richiamo dei propri volontari. Nel merito ha accolto l’appello: l’art. 5, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 178/2012, legge speciale successiva, dispone che il richiamo avvenga senza assegni e che il servizio sia gratuito, salvando nei limiti di compatibilità il solo trattamento previsto per le infermiere volontarie dall’art. 1758 del d.lgs. n. 66/2010, senza richiamare il trattamento del Corpo militare. Tali previsioni sono incompatibili con il precedente regime indennitario dell’art. 1 della l. n. 653/1940, che è quindi cessato per effetto dell’art. 15 delle preleggi. La legge n. 48/2026, che mantiene la gratuità del servizio tra i criteri della delega legislativa per la revisione della disciplina, conferma tale lettura. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso introduttivo respinto. Spese di entrambi i gradi integralmente compensate per la novità e la complessità del quadro normativo. È stata inoltre disposta la trasmissione della sentenza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 58 del r.d. n. 444/1942, per segnalare l’opportunità di un intervento normativo chiarificatore.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a.

  Tali indici normativi militano robustamente in favore della natura pubblicistica del rapporto con assimilazione quoad effectum al personale militare, almeno limitatamente alla disciplina del personale in congedo il quale è soggetto a precisi obblighi militari in caso di richiamo (cfr. art. 982, d.lgs. n. 66/2010), dal che discende il corretto radicamento della giurisdizione esclusiva del G.A. ex art. 133, co. 1, lett. i) c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste perché la controversia sulla prestazione si fonda sul rapporto pubblicistico di servizio del personale volontario in congedo, soggetto a obblighi militari in caso di richiamo.

• art. 5, commi 2 e 4, d.lgs. 178/2012

  La non debenza di assegni “in ogni caso” e il ribadito carattere di gratuità del servizio prestato sono inequivocabili indici testuali del carattere di novità nel regime di riassetto del Corpo militare volontario.

  Il riordino del 2012 ha introdotto un regime nuovo di gratuità per il Corpo militare volontario e di richiamo senza assegni, incompatibile con il precedente diritto all’indennità.

• art. 15 preleggi

  Ne discende che il previgente regime indennitario di cui all’art. 1, l. n. 653/1940, pur sopravvissuto anche sotto il vigore del d.lgs. n. 66/2010 è venuto definitivamente a cessare per effetto del riordino del 2012 le cui disposizioni – segnatamente i commi 2 e 4 dell’art. 5 d.lgs. n. 178/2012 – si pongono in relazione di incompatibilità normativa tale da farne derivare l’effetto abrogativo a norma dell’art. 15 delle preleggi al codice civile (“le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti”).

  Una legge successiva abroga implicitamente la disciplina anteriore quando le sue disposizioni sono incompatibili con essa; il regime di gratuità del d.lgs. n. 178/2012 ha così fatto cessare il precedente regime indennitario.

• art. 1 l. 653/1940

  Ne discende che il previgente regime indennitario di cui all’art. 1, l. n. 653/1940, pur sopravvissuto anche sotto il vigore del d.lgs. n. 66/2010 è venuto definitivamente a cessare per effetto del riordino del 2012 le cui disposizioni – segnatamente i commi 2 e 4 dell’art. 5 d.lgs. n. 178/2012 – si pongono in relazione di incompatibilità normativa tale da farne derivare l’effetto abrogativo a norma dell’art. 15 delle preleggi al codice civile (“le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti”).

  Il trattamento indennitario previsto dall’art. 1 della l. n. 653/1940 non spetta al personale del Corpo militare volontario dopo il riordino del 2012, che ne ha determinato la cessazione per incompatibilità normativa.

• art. 2, comma 1, l. 48/2026

  Concorre a suggellare il percorso ermeneutico appena delineato lo ius superveniens di cui all’art. 2, l. 1° aprile 2026, n. 48 che, nel delegare al Governo la revisione della disciplina del Corpo militare volontario e del Corpo delle infermiere volontarie dell’Associazione della CRI ausiliari delle Forze armate prevista dal d.lgs. n. 66/2010 e, in conformità con le Convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 e con i relativi protocolli aggiuntivi e nel rispetto dei princìpi fondamentali e delle regole definiti dal Movimento internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa, fissa tra i principi e criteri direttivi la lettera o) consistente nella “revisione delle disposizioni in materia di trattamento economico del personale del Corpo militare volontario richiamato in servizio, ferma restando la gratuità del servizio prestato ai sensi dell’articolo 5, comma 4, del decreto legislativo n. 178 del 2012”.

  La delega del 2026 conferma, quale criterio direttivo della futura revisione del trattamento economico, la permanenza della gratuità del servizio ai sensi dell’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 178/2012.

• art. 58 r.d. 21 aprile 1942, n. 444

  Quando dall’esame degli affari discussi dal Consiglio risulti che la legislazione vigente è in qualche parte oscura, imperfetta od incompleta, il Consiglio ne fa rapporto al Capo del Governo

  La disposizione consente al Consiglio di Stato, rilevata l’oscurità o incompletezza della legislazione nell’esame della controversia, di segnalarla al Governo; la sentenza dispone perciò la trasmissione alla Presidenza del Consiglio per un intervento chiarificatore.

Massime di principio

• Il richiamo in servizio del personale volontario in congedo del Corpo militare della Croce Rossa dà luogo a un rapporto di natura pubblicistica, soggetto a obblighi militari; le controversie fondate su tale rapporto rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a., anche quando la prestazione richiesta abbia natura previdenziale.
• L’associazione cui appartiene il Corpo militare volontario ha un interesse diretto a contestare gli atti che incidono sulla possibilità di richiamare efficacemente i propri volontari, quando le sue finalità statutarie comprendono la formazione e l’assegnazione del personale e lo svolgimento di attività ausiliaria delle Forze armate.
• L’art. 5, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 178/2012, quale disciplina speciale del riordino della Croce Rossa, stabilisce il richiamo del personale del Corpo militare volontario senza assegni e la gratuità del servizio; tale disciplina è incompatibile con il precedente trattamento indennitario dell’art. 1 della l. n. 653/1940 e ne determina l’abrogazione implicita ai sensi dell’art. 15 delle preleggi.
• La clausola dell’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 178/2012 che salva, nei limiti di compatibilità, l’applicazione dell’art. 1758 del d.lgs. n. 66/2010 riguarda il trattamento delle infermiere volontarie e non comporta la sopravvivenza del precedente regime indennitario del Corpo militare volontario, non richiamato dalla disposizione.

Come è indicizzato