L.R. Sardegna 1/2021

Disposizioni straordinarie per il riuso edilizio e il governo del territorio in Sardegna

La legge interviene in via straordinaria sul patrimonio edilizio esistente e su alcuni profili del governo del territorio nella Regione autonoma della Sardegna. La disciplina risultante è in gran parte di portata eccezionale, con numerose previsioni successivamente dichiarate illegittime costituzionalmente o comunque superate da abrogazioni e modifiche successive.

Ambito e impostazione generale

Il provvedimento modifica soprattutto la legge regionale Sardegna 23 aprile 2015, n. 8, ampliando o rimodulando gli interventi di incremento volumetrico, recupero di sottotetti, seminterrati, piani pilotis, spazi di grande altezza e trasferimento di volumi. Interviene inoltre su tolleranze edilizie, accertamento di conformità, procedimenti SUAPE e alcune norme in materia turistica e paesaggistica.

Disciplina dei territori rurali e delle zone agricole

La legge sostituisce l’articolo 26 della l.r. n. 8/2015 e, nelle more dell’aggiornamento della disciplina regionale sulle trasformazioni ammesse nelle zone agricole E, applica in tutte le zone omogenee E del territorio regionale il d.P.G.R. 3 agosto 1994, n. 228, salvo una regola più restrittiva nella fascia dei 1.000 metri dalla battigia marina.

In tale fascia:

• l’edificazione di fabbricati residenziali è riservata agli imprenditori agricoli a titolo professionale;
• è consentito il cambio di destinazione d’uso, entro i limiti di superficie minima di intervento e indice massimo di fabbricabilità, per edifici regolarmente autorizzati e accatastati alla data di entrata in vigore della modifica, da usi non residenziali a residenziali;
• i cambi d’uso non devono comportare opere di urbanizzazione a rete.

Per il territorio del Comune di Oristano, la legge riconosce la valenza della Sartiglia e consente, nelle zone E1, E2, E3 ed E4 dell’agro, su lotti tra 1.000 mq e 1 ettaro, l’edificazione di una struttura zootecnica per cavalli, entro 0,2 mc/mq e comunque con massimo 500 mc, secondo tipologia, dimensioni e materiali stabiliti dal Comune tramite integrazione delle NTA del PUC. Questa previsione è stata però dichiarata incostituzionale.

Incrementi volumetrici del patrimonio edilizio esistente

La legge amplia e differenzia in modo significativo gli incentivi agli ampliamenti di edifici esistenti previsti dall’articolo 30 della l.r. n. 8/2015.

Tra le principali misure:

• aumento dell’incremento generale dal 20% al 25% e da 70 a 90 mc nel relativo limite assoluto;
• aumento di alcuni parametri dimensionali, inclusi il passaggio da 120 a 180 e da 120 a 150 in altri casi specifici;
• rafforzamento del premio volumetrico dal 5% al 10% in presenza di determinate condizioni migliorative;
• introduzione di ulteriori ipotesi premiali legate all’uso di materiali e tecniche sostenibili o locali, come materiali primari prodotti in Sardegna, tecniche di recupero di componenti edilizi, bioedilizia, manufatti sardi e rimozione di pavimentazioni impermeabili.

Sono previste anche forme di cessione di crediti volumetrici mediante atto pubblico di asservimento:

• tra unità dello stesso edificio o complesso edilizio;
• oppure tra lotti della stessa lottizzazione, con limite del 50% della volumetria legittimamente realizzata.

Per i capannoni industriali o artigianali in zona D:

• in alternativa all’incremento volumetrico del 25%, è ammesso un incremento della superficie utile del 40% con realizzazione di un solaio interno, o incrementi misti, entro il limite complessivo del 40%;
• per i capannoni commerciali è ammesso un incremento della superficie utile del 30%, con regole analoghe.

Per le verande coperte nelle zone B, C e F è consentita la realizzazione o l’ampliamento fino a un terzo della superficie coperta realizzabile.

Negli ambiti extraurbani in zona F gli incrementi per residenze possono essere realizzati solo oltre 300 metri dalla battigia marina, entro il 35% del volume esistente e comunque fino a 150 mc, comprensivi di eventuali incrementi già realizzati ai sensi della l.r. n. 4/2009. È inoltre consentito, per abitazioni in aree prive di pianificazione e regolarmente realizzate, l’incremento volumetrico previsto per le zone E.

Strutture turistico-ricettive, sanitarie e socio-sanitarie

L’articolo dedicato agli incrementi volumetrici delle strutture turistico-ricettive viene esteso anche alle strutture sanitarie e socio-sanitarie.

Per le strutture turistico-ricettive è previsto un quadro articolato fino al 50% del volume esistente, con quote riservate a specifiche finalità:

• 25% per l’adeguamento delle camere agli standard internazionali, senza aumento del numero complessivo delle stanze;
• 15% per aumentare il numero delle stanze;
• 10% per migliorare il livello di classificazione;
• una quota ulteriore, alternativa o aggiuntiva, per ampliare zone comuni come hall, sale convegni e spazi comuni.

Le medesime regole sono estese, per quanto compatibili, anche alle strutture socio-assistenziali, per spazi protetti e zone di isolamento.

Sono inoltre previste cessioni di crediti volumetrici tra unità immobiliari dello stesso edificio o complesso, oppure tra lotti della stessa lottizzazione, anche a distanza fino a 300 metri in zona omogenea, con limite massimo complessivo del 50% della volumetria realizzata.

La legge introduce anche un incremento volumetrico del 10% collegato a specifiche ipotesi migliorative, tra cui efficientamento energetico, riduzione delle isole di calore, riuso delle acque, uso di materiali sardi, recupero di componenti edilizi, bioedilizia, manufatti sardi e riqualificazione ambientale delle pertinenze.

Per i servizi turistici e le attività complementari in zona F è ammesso un incremento fino al 25% del volume esistente.

Sono poi disciplinate ulteriori misure:

• chiusura temporanea delle verande coperte con elementi amovibili, per un periodo non superiore a 240 giorni, nelle strutture alberghiere originariamente realizzate per uso estivo;
• assimilazione delle coperture per piscine alle opere di edilizia libera, senza incidenza su volumetria e superficie coperta;
• per il turismo rurale in zona E, fuori dalla fascia dei 300 metri dalla battigia, incremento volumetrico fino al 50% e ampliamento del numero di stanze fino a 80 posti letto massimi, in deroga ai limiti più restrittivi.

Alcune di queste disposizioni sono state dichiarate incostituzionali nella parte relativa agli incrementi volumetrici mediante corpi di fabbrica separati nella fascia costiera.

Recupero di sottotetti, seminterrati, piani pilotis e locali a piano terra

La disciplina del recupero dei sottotetti viene estesa e specificata:

• l’ambito applicativo comprende ora anche gli “spazi” oltre ai sottotetti;
• il recupero è ammesso anche nelle zone A, B, C, E ed F;
• vengono definiti i casi che costituiscono sottotetto ai fini dell’ammissibilità, includendo anche terrazze coperte e altri spazi previsti dagli strumenti urbanistici;
• sugli edifici residenziali con copertura a falde sono consentite modifiche esterne strettamente necessarie per i requisiti minimi di agibilità, con aumento massimo di 50 cm all’imposta interna della falda e pendenza massima del 30%.

Con l’introduzione dell’articolo 32-bis, il riuso di seminterrati, piani pilotis e locali al piano terra è consentito negli immobili abitativi per contenere il consumo di suolo e favorire il risparmio energetico.

In particolare:

• i seminterrati possono essere recuperati a uso residenziale, direzionale o commerciale se hanno altezza minima di 2,40 m alla data di entrata in vigore della legge, con tolleranza del 2%;
• sono richieste adeguate condizioni di ventilazione e illuminazione;
• i piani pilotis possono essere riusati solo se l’intero piano è interessato e se sono rispettate le superfici minime per parcheggi, con possibilità di monetizzazione delle superfici non reperibili;
• porticati e locali a piano terra o rialzato possono essere recuperati a uso direzionale, commerciale, socio-sanitario e residenziale se rispettano altezza minima interna di 2,40 m;
• il recupero abitativo è vietato nelle aree a pericolosità idraulica elevata o molto elevata e in quelle a pericolosità da frana elevata o molto elevata.

Spazi di grande altezza e demolizione di solai intermedi

La legge estende l’intervento di recupero degli spazi di grande altezza a tutte le zone urbanistiche A, B, C, D, E e F, ma nelle zone F solo oltre la fascia dei 300 metri dalla battigia marina.

È inoltre previsto che, quando tali spazi sono realizzati mediante demolizione parziale di un solaio intermedio, non si proceda al ricalcolo del volume urbanistico, anche nel caso di riuso di sottotetti originariamente non costituenti cubatura, purché non muti la sagoma dell’edificio o della porzione di edificio.

Condizioni di ammissibilità, parcheggi e tutele per disabili

La legge modifica le condizioni generali di ammissibilità degli interventi, sopprimendo alcuni divieti previsti nella disciplina previgente.

Sul piano degli oneri accessori, l’incremento volumetrico resta subordinato al reperimento di spazi per parcheggi ai sensi dell’articolo 41-sexies della legge urbanistica del 1942, oppure alla monetizzazione delle aree non reperibili, con entrate vincolate alla creazione di nuovi parcheggi pubblici.

È sempre consentita la monetizzazione, invece, nel caso di recupero di seminterrati, piani pilotis e locali a piano terra con le destinazioni indicate dalla legge.

È inoltre riconosciuto, nelle zone A, B e C e negli edifici residenziali legittimamente realizzati in altre zone urbanistiche, un incremento volumetrico aggiuntivo per garantire la massima fruibilità degli spazi per l’abitazione principale di persone disabili, fino al 35% del volume esistente e comunque entro 150 mc per unità immobiliare.

Nei piani di risanamento urbanistico e nell’edilizia contrattata è poi consentita, su richiesta, la sostituzione di lotti destinati a standard urbanistici con lotti edificabili di superficie almeno pari, senza aumento di volumetria rispetto al piano attuativo.

Trasferimento di volumi e riqualificazione ambientale

La disciplina del trasferimento volumetrico viene ampliata per consentire varianti urbanistiche anche su proposta del privato, con individuazione di una localizzazione idonea nel rispetto dei parametri urbanistici ed edilizi.

In questo ambito:

• è possibile trasferire volumi anche tra diverse zone omogenee e senza limiti di distanza;
• il trasferimento non è ammesso nelle zone E ed H;
• nelle zone F è consentito solo secondo le regole speciali previste;
• sono distinti i valori di altezza per destinazioni residenziale, turistico-ricettiva, direzionale, socio-sanitaria, artigianale, industriale, commerciale e agricolo-zootecnica.

La legge introduce inoltre una disciplina specifica per i volumi ricadenti nelle aree a rischio idrogeologico del PAI (zone Hi4, Hi3, Hg4, Hg3), promuovendo il trasferimento dei volumi previsti da piani attuativi o già esistenti verso altre aree del medesimo comune fuori dalle zone a rischio, con o senza incremento del 35% a seconda dei casi.

La procedura è articolata in più passaggi:

• manifestazione di interesse del titolare;
• accordo preliminare con rilascio dei crediti volumetrici;
• proposta di localizzazione;
• istruttoria secondo la l.r. n. 24/2016;
• accordo definitivo con valore di variante non sostanziale.

Demolizione e ricostruzione

Nella disciplina del rinnovo del patrimonio edilizio mediante demolizione e ricostruzione, la legge attribuisce ai tecnici comunali alcune competenze prima rimesse al consiglio comunale e amplia le ipotesi di localizzazione dell’edificio ricostruito anche in lotti diversi, purché all’interno della stessa lottizzazione o della stessa zona omogenea, o entro 300 metri se serviti dalle medesime opere di urbanizzazione.

Viene inoltre precisato che il superamento di taluni parametri può riguardare non solo il volume, ma anche superficie coperta e rapporto di copertura.

Per alcuni casi speciali, la legge prevede ulteriori facoltà, tra cui il trasferimento della volumetria di edifici demoliti nella fascia dei 300 metri dalla battigia, ricadenti in zone F e H, verso edifici turistico-ricettivi nello stesso comune o in comune limitrofo, con acquisizione dell’area di risulta al patrimonio indisponibile comunale per finalità pubbliche.

È previsto anche che il superamento dei limiti di altezza possa operare pure in deroga al numero dei piani, e che nelle zone B possano essere realizzati edifici su piani pilotis per incrementare i parcheggi.

Programmi integrati per il riordino urbano

La legge amplia il perimetro dei programmi integrati per il riordino urbano, consentendone l’estensione ad areali complessi, urbani e non, e a comparti con diversa destinazione urbanistica.

Sono inoltre precisati i valori di riferimento per le altezze, distinguendo tra destinazioni residenziale, turistico-ricettiva, direzionale, socio-sanitaria e destinazioni artigianale, industriale, commerciale e agricolo-zootecnica.

Disposizioni transitorie della l.r. n. 4/2009

Le modifiche alla disciplina transitoria della l.r. n. 4/2009 differiscono alcuni termini e aggiornano il perimetro applicativo delle misure, con effetti temporali collegati alla data di entrata in vigore della legge e al 31 dicembre 2023 per uno dei termini prorogati.

La legge contiene una disciplina transitoria per le domande di titolo abilitativo:

• sono salve quelle presentate fino al 31 dicembre 2020, che restano regolate dalla normativa precedente;
• per usufruire delle nuove modifiche più favorevoli, gli interessati presentano soltanto integrazioni o modifiche alla documentazione già prodotta;
• le domande presentate tra il 1° gennaio 2021 e l’entrata in vigore della legge devono essere ripresentate a decorrere da tale data.

Tolleranze edilizie e accertamento di conformità

La legge amplia la nozione di tolleranze edilizie per i fabbricati con licenza di costruzione antecedente all’entrata in vigore della legge, considerando irrilevanti, entro il 5% delle misure progettuali per singola unità immobiliare, violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta.

Sono inoltre ricondotte alle tolleranze anche alcune difformità pregresse già non contestate dall’amministrazione o coperte da certificazione di conformità edilizia e agibilità, restando fermi i poteri di autotutela nei limiti di legge.

La disciplina sull’accertamento di conformità è invece stata dichiarata incostituzionale.

Procedure amministrative, SUAPE e stato legittimo

La legge modifica il regime procedurale degli interventi edilizi, rinviando agli articoli 10-bis della l.r. n. 23/1985 e 3 della stessa legge per specifiche categorie di interventi, e alla disciplina procedimentale della l.r. n. 24/2016.

È prevista la sostituzione del riferimento alla SCIA con la dichiarazione autocertificativa.

Il SUAPE deve rilasciare, entro 15 giorni dalla richiesta, un’attestazione telematica sul decorso dei termini, sull’assenza di integrazioni o dinieghi pendenti, oppure comunicare l’intervenuta adozione di tali atti.

Lo stato legittimo degli immobili può essere attestato dal tecnico abilitato nella modulistica per nuove istanze, comunicazioni e segnalazioni edilizie, nell’ambito delle dichiarazioni autocertificative.

Disposizioni in materia turistica e insediamenti

La legge incide anche sulla disciplina turistica regionale:

• le aree di sosta temporanea per autocaravan e caravan possono essere proposte su aree private, previa verifica comunale dei requisiti;
• oltre i 300 metri dalla battigia è consentita la realizzazione di campeggi a basso impatto paesaggistico e alta reversibilità;
• viene riconosciuta la possibilità di trasferire residenza anagrafica e domicilio nelle strutture ricettive definite dalla l.r. n. 16/2017, a prescindere dalla classificazione urbanistica dell’area.

È inoltre prevista, in chiave di sviluppo turistico delle località non costiere, la possibilità di localizzare nuovi interventi turistici e servizi generali in prossimità di un fattore di attrazione, in deroga ad alcune norme del PPR, quando non siano praticabili altre modalità insediative.

Disciplina paesaggistica e zone umide

La legge contiene anche norme di salvaguardia per le zone umide e per la fase di adeguamento degli strumenti urbanistici al PPR.

Per le aree costiere, fino all’adeguamento al PPR, sono consentiti solo determinati piani attuativi nelle zone C, D e G contigue o interne al tessuto urbano. I confini comunali sono considerati elementi geografici di interclusione.

Per le zone umide, la disciplina è stata poi abrogata nel 2025, ma originariamente stabiliva l’inedificabilità delle aree libere ricadenti nella fascia di tutela e il mantenimento degli interventi edilizi di manutenzione e ristrutturazione sugli edifici esistenti.

Durata, applicazione e rapporti con altri atti

La legge era qualificata come straordinaria e di immediata applicazione. Tuttavia, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di numerose previsioni, tra cui parte rilevante delle norme sui volumi, sulla fascia costiera, sui trasferimenti volumetrici e sui regimi transitori.

Pertanto, per l’operatore, la legge è oggi solo parzialmente utile e in diversi punti non più applicabile o comunque priva di effettiva attualità pratica, anche per effetto di successive abrogazioni e delle pronunce di incostituzionalità.