L.R. Abruzzo 3/2002

Ordinamento finanziario e contabile della Regione Abruzzo

La legge definisce il sistema di programmazione, formazione, gestione e rendicontazione del bilancio regionale dell’Abruzzo, in attuazione della normativa statale richiamata nel testo. La disciplina è oggi in larga parte superata da successive modifiche e abrogazioni, ma conserva rilievo storico e, per alcuni profili, operativo nei limiti delle disposizioni ancora vigenti.

Principi generali e ambito di applicazione

La legge si applica all’ordinamento finanziario e contabile della Regione Abruzzo e rinvia, per quanto non disciplinato, al decreto legislativo richiamato nel testo. La gestione delle entrate e delle spese deve ispirarsi alla programmazione finanziaria e di bilancio, con finalità di efficacia, efficienza ed economicità. Sono richiamati i criteri di chiarezza, trasparenza, distinzione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione, semplificazione e accelerazione delle procedure.

Regolamento di contabilità

La disciplina di dettaglio è demandata a un regolamento di contabilità regionale, da predisporre entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge. Il regolamento è lo strumento chiamato a definire modalità applicative, schemi, procedure, contenuti dei documenti contabili e regole operative di gestione.

Programmazione pluriennale

La gestione finanziaria e amministrativa è informata al metodo della programmazione. Ogni anno la Giunta presenta al Consiglio, entro il 5 settembre, il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEFR), che costituisce il quadro di riferimento per bilancio annuale e pluriennale e per la definizione degli interventi regionali. Il documento:

• aggiorna il Programma di sviluppo regionale;
• è trasmesso alla Conferenza permanente Regione-enti locali per il parere;
• è deliberato dal Consiglio entro il 30 settembre;
• non è, però, condizione necessaria per la presentazione del bilancio pluriennale, del bilancio annuale e della legge finanziaria.

Il bilancio pluriennale, adottato ogni anno insieme al bilancio annuale, ha durata non inferiore a tre anni, è redatto in termini di competenza e non autorizza di per sé riscossioni o spese. Esso distingue la parte a legislazione vigente da quella programmatica e serve anche a verificare la copertura di nuove o maggiori spese destinate a esercizi futuri.

Programma operativo e assegnazione delle risorse

Sulla base del bilancio pluriennale, la Giunta definisce annualmente, prima dell’inizio dell’esercizio o comunque appena il bilancio diviene esecutivo, il programma operativo. Con esso vengono determinati gli obiettivi finanziari e assegnate ai dirigenti le risorse necessarie. Il programma può essere modificato in corso d’anno e il regolamento ne disciplina modalità e limiti, inclusa la possibilità di impegnare somme anche per obiettivi che si estendono oltre la chiusura dell’esercizio, nei limiti previsti.

Strumenti della manovra finanziaria

La legge finanziaria è presentata dalla Giunta insieme ai bilanci annuale e pluriennale. Essa definisce il quadro finanziario per il periodo del bilancio pluriennale e può:

• variare aliquote e altre misure incidenti sul gettito dei tributi regionali;
• rifinanziare leggi di spesa regionali;
• ridurre autorizzazioni di spesa;
• determinare le quote di spese permanenti o pluriennali per ciascun anno del triennio.

Può inoltre introdurre nuove o maggiori spese correnti o riduzioni di entrata solo nei limiti di entrate sicure o riduzioni permanenti di spesa corrente. La legge finanziaria è approvata nella stessa sessione del bilancio, con approvazione prioritaria rispetto al bilancio annuale. La Giunta può anche presentare, entro il 30 ottobre, provvedimenti collegati alla manovra finanziaria annuale.

Bilancio annuale di previsione

La Regione approva ogni anno il bilancio annuale di previsione; l’esercizio finanziario coincide con l’anno solare. Il bilancio è redatto in termini di competenza e di cassa, secondo i principi di integrità, universalità, unità, veridicità, pubblicità e chiarezza.

L’equilibrio è garantito da regole specifiche sui pagamenti e sugli impegni:

• i pagamenti autorizzati non possono superare le entrate previste in riscossione più la giacenza iniziale di cassa;
• gli impegni possono superare le entrate accertabili solo se il disavanzo è coperto da mutui o altre forme di indebitamento autorizzato;
• il bilancio è articolato in unità previsionali di base e, in allegato, in capitoli di gestione.

Il Consiglio approva le previsioni essenziali, mentre la Giunta, entro 30 giorni dalla pubblicazione del bilancio, ripartisce le unità previsionali in capitoli e assegna le risorse ai dirigenti. Sono previsti allegati obbligatori, tra cui garanzie prestate, elenco di enti e società partecipate e bilanci degli enti regionali.

Formazione delle previsioni e analisi dei costi

La Regione deve adottare misure organizzative per l’analisi e il controllo dei costi e dei rendimenti dell’attività amministrativa, nonché per la corretta quantificazione degli effetti finanziari dei provvedimenti legislativi. È previsto un piano dei conti coerente con il sistema nazionale richiamato nel testo. I dettagli applicativi sono rinviati al regolamento.

Esercizio provvisorio e gestione provvisoria

La legge disciplina sia l’esercizio provvisorio, autorizzato con legge regionale entro i limiti statutari, sia la gestione provvisoria nelle more dell’approvazione della legge di bilancio o della legge di esercizio provvisorio.

In tali fasi la Regione può operare, di regola, entro il limite di un dodicesimo della spesa annuale per ciascuna unità previsionale di base per ogni mese autorizzato, salvo spese obbligatorie non frazionabili. Le spese finanziate con risorse statali già assegnate e vincolate non subiscono il limite dei dodicesimi. In caso di impugnativa governativa, la gestione provvisoria è limitata alle unità non coinvolte o, se l’impugnativa riguarda tutto il bilancio, ai dodicesimi per ogni mese di pendenza.

Classificazione delle entrate e delle spese

Le entrate sono suddivise in sei titoli: tributi, contributi e trasferimenti, entrate extratributarie, alienazioni e trasferimenti in conto capitale, mutui e altre operazioni creditizie, contabilità speciali. Le spese sono articolate in funzioni obiettivo, unità previsionali di base e capitoli, con i capitoli come unità elementari di gestione e rendicontazione.

Fondi di riserva, fondi speciali e assestamento

Il bilancio annuale comprende diversi strumenti di flessibilità:

• fondo di riserva per spese obbligatorie;
• fondo di riserva per spese impreviste;
• fondo di riserva per autorizzazioni di cassa;
• fondi speciali per far fronte a oneri derivanti da provvedimenti legislativi non ancora perfezionati.

Le spese impreviste devono essere non obbligatorie, non prevedibili, urgenti e non idonee a incidere sui bilanci futuri. I fondi speciali possono essere utilizzati solo dopo l’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi autorizzativi e le relative quote non utilizzate diventano economie di spesa. L’assestamento del bilancio va approvato entro il 30 giugno e aggiorna residui, giacenza di cassa, avanzo di amministrazione e ulteriori previsioni.

Indebitamento, garanzie e copertura finanziaria delle leggi

La legge consente mutui passivi e prestiti obbligazionari solo per coprire il disavanzo tra spese impegnate e entrate accertate. La disciplina fissa limiti sul tasso massimo, sulla durata dell’ammortamento e sull’incidenza sull’esercizio corrente e su quelli futuri. Non si possono autorizzare nuovi mutui senza l’approvazione del rendiconto del penultimo esercizio precedente e l’onere annuo complessivo non può superare il 25% delle entrate tributarie non vincolate.

Le garanzie regionali a favore di enti o altri soggetti devono avere copertura del rischio ed essere indicate nel bilancio. Le leggi che comportano nuove o maggiori spese o minori entrate devono essere coperte solo tramite fondi speciali, riduzione di autorizzazioni di spesa, disponibilità non obbligatorie o nuove entrate, con relazione tecnica obbligatoria.

Gestione del bilancio: entrate e spese

Le entrate si accertano, si riscuotono e si versano; le spese si impegnano, si liquidano, si ordinano e si pagano. Il regolamento disciplina modalità e responsabilità dei centri di responsabilità amministrativa.

Sono previste regole specifiche per:

• annullamento di crediti di modesto importo quando il costo della riscossione è superiore al credito;
• crediti tributari regionali di modesta entità, per i quali non si procede all’accertamento e riscossione sotto una soglia indicata nel testo, salvo violazioni ripetute;
• residui attivi, cioè somme accertate e non riscosse o non versate a fine esercizio;
• residui passivi, con limiti temporali di conservazione e regole di perenzione amministrativa.

Le spese possono essere impegnate solo entro i limiti degli stanziamenti e, per le obbligazioni pluriennali, solo per la quota esigibile nell’esercizio, salvo specifiche autorizzazioni. Per alcune spese ricorrenti, come personale, ammortamento mutui e corrispettivi contrattuali, l’impegno deriva direttamente dall’approvazione del bilancio.

Dopo il 30 novembre non possono essere assunti nuovi impegni, salvo urgenze o stanziamenti iscritti successivamente. Sono ammesse prenotazioni di impegno per gare in corso, con scadenza al 30 ottobre per la relativa procedura.

Variazioni di bilancio

La legge regola in modo analitico le variazioni al bilancio. Alcune possono essere disposte dalla Giunta con provvedimento amministrativo, soprattutto per:

• nuove unità previsionali legate a entrate vincolate e alle relative spese;
• variazioni compensative tra capitoli della stessa unità previsionale;
• adeguamenti per somme vincolate da restituire o riutilizzare;
• adeguamenti al sistema SIOPE;
• rinegoziazione e rifinanziamento delle passività regionali;
• variazioni compensative tra unità di conto capitale collegate a funzioni obiettivo o programmi comuni.

Ogni altra variazione richiede legge regionale. Le variazioni devono essere approvate entro il 30 novembre, salvo quelle relative ai fondi di riserva previsti dalla legge. È vietato lo storno di somme da una unità previsionale all’altra, salvo le eccezioni espressamente previste.

Rendiconto, conto del bilancio e conto del patrimonio

Il rendiconto generale è predisposto dalla Giunta e approvato dal Consiglio entro il 30 giugno. Esso comprende il conto del bilancio e il conto generale del patrimonio e dimostra i risultati della gestione.

Il conto del bilancio evidenzia le risultanze della gestione di entrate e spese secondo la struttura del bilancio di previsione, consentendo anche la valutazione delle politiche pubbliche per funzioni obiettivo e unità previsionali.

Il conto generale del patrimonio rileva la consistenza del patrimonio regionale, le variazioni intervenute e i crediti di difficile esazione stralciati dal conto del bilancio. I risultati economici della gestione sono illustrati con appositi prospetti allegati al rendiconto e sono elaborati secondo criteri di competenza economica.

Controlli interni

La Regione esercita controlli interni, compreso il controllo di gestione, secondo la disciplina statale e regionale richiamata. I controlli riguardano:

• legittimità, regolarità e correttezza amministrativa e contabile;
• efficacia, efficienza ed economicità;
• valutazione della dirigenza;
• controllo strategico sull’attuazione di piani e programmi.

Le modalità operative dei controlli sulla dirigenza e sul controllo strategico sono demandate ad atti amministrativi da adottare entro 180 giorni.

Autonomia finanziaria del Consiglio regionale

La disciplina specifica dell’autonomia finanziaria e contabile del Consiglio regionale, così come l’articolazione del suo bilancio e del suo rendiconto, è stata successivamente abrogata. Il testo resta quindi solo di rilievo storico e non risulta più operativo nella disciplina vigente.

Enti, agenzie, aziende regionali e enti locali

La legge prevedeva una disciplina per i bilanci e i rendiconti degli enti dipendenti dalla Regione, nonché per la gestione provvisoria e per la relazione sulla gestione. Tali disposizioni risultano oggi abrogate o comunque superate in larga parte da interventi successivi.

Per gli enti locali, il bilancio regionale deve prevedere specifiche unità per le risorse trasferite per funzioni conferite; i fondi trasferiti devono trovare correlata indicazione nel bilancio dell’ente locale. Il rendiconto delle spese relative alle funzioni delegate è allegato al rendiconto generale della Regione.

Fondi statali assegnati alla Regione

Le somme statali assegnate alla Regione per funzioni conferite o per altre finalità sono accertate e impegnate nel bilancio annuale o previste in quello pluriennale, mantenendole distinte dalle risorse regionali. Per i fondi vincolati:

• la spesa deve perseguire gli obiettivi dell’assegnazione;
• le somme restano nel bilancio fino al raggiungimento di tali obiettivi o alla dichiarazione di impossibilità;
• le economie possono essere destinate, con deliberazione della Giunta, a finalità similari;
• se l’assegnazione è tardiva, la spesa può essere imputata all’esercizio successivo.

Le altre somme statali confluiscono nel bilancio regionale senza vincolo di destinazione, salvo specifiche assegnazioni per calamità naturali o interventi di interesse nazionale.

Responsabilità e obbligo di denuncia

Per la responsabilità di amministratori e dipendenti regionali si applicano le norme statali richiamate nel testo. Chi, per ragioni d’ufficio, venga a conoscenza di fatti o comportamenti dannosi per la finanza pubblica deve denunciarli al Procuratore regionale della Corte dei conti secondo le regole vigenti.

Disposizioni transitorie, euro e abrogazioni

La Regione si adegua alle norme statali sull’introduzione dell’euro nei documenti contabili. La legge contiene una norma transitoria che mantiene applicabili, se compatibili, precedenti disposizioni regionali fino all’entrata in vigore dei regolamenti attuativi. È inoltre prevista l’abrogazione di un titolo della L.R. n. 85/1997 richiamato nel testo.

Stato di vigenza complessivo

Il provvedimento è oggi in larga parte superato: risultano espressamente abrogati il Titolo IV e le disposizioni sul Consiglio regionale, nonché gli articoli relativi ai bilanci degli enti dipendenti dalla Regione. Rimangono nel corpo della legge varie disposizioni con rilievo residuo o storico, ma il sistema originario è stato profondamente riformato dalle leggi regionali successive.