Linee Guida recanti regole tecniche per l’apertura dei dati e il riutilizzo dell’informazione del settore pubblico

Linee guida per l’apertura dei dati e il riutilizzo dell’informazione del settore pubblico

Le presenti linee guida costituiscono l’attuazione tecnica dell’art. 12 del d.lgs. 36/2006, come modificato dal d.lgs. 200/2021 in recepimento della direttiva (UE) 2019/1024. Esse definiscono, ai sensi dell’art. 71 CAD, regole tecniche vincolanti per le amministrazioni e per gli altri soggetti destinatari in materia di apertura dei dati pubblici e di riutilizzo dell’informazione del settore pubblico.

Il documento disciplina soprattutto: formati aperti, metadati, licenze, tariffazione, richieste di riutilizzo, strumenti di pubblicazione e ricerca, con prescrizioni specifiche per dati dinamici, serie di dati di elevato valore, dati della ricerca e dati territoriali. Accanto ai requisiti obbligatori, introduce raccomandazioni organizzative, di qualità e di architettura dei servizi.

Ambito di applicazione e destinatari

Le linee guida si applicano ai dati pubblici e ai documenti contenenti dati pubblici detenuti da:

• pubbliche amministrazioni;
• organismi di diritto pubblico;
• imprese pubbliche;
• imprese private, nei casi previsti dal decreto.

Sono inoltre ricompresi i dati della ricerca, i dati territoriali soggetti a INSPIRE e i documenti già diffusi per il riutilizzo alla data di entrata in vigore delle nuove indicazioni.

Restano esclusi i casi di sottrazione o limitazione previsti dal d.lgs. 36/2006 e dalle altre norme richiamate, tra cui:

• documenti coperti da segreto di Stato o da divieti di divulgazione;
• documenti dei procedimenti tributari;
• documenti relativi a formazione ed emanazione di atti normativi, amministrativi generali, pianificazione e programmazione;
• documenti dei procedimenti selettivi contenenti informazioni psicoattitudinali;
• documenti sottratti per ragioni di sicurezza pubblica, difesa, relazioni internazionali, indagini, attività ispettive, protezione dei dati personali, segretezza della corrispondenza, interessi economici e commerciali, segreto statistico e tutela di infrastrutture critiche;
• documenti su cui terzi vantano diritti di proprietà intellettuale o industriale;
• documenti non contenenti dati pubblici, accessibili solo secondo la l. 241/1990;
• parti di documenti contenenti soltanto logotipi, stemmi e distintivi.

Principi generali di apertura

L’art. 6 del d.lgs. 36/2006 impone ai soggetti destinatari di rendere disponibili per il riutilizzo i propri dati e relativi metadati nel rispetto delle regole tecniche delle linee guida.

I dati pubblici rientranti nell’ambito di applicazione devono essere messi a disposizione:

• in formato leggibile meccanicamente;
• in formato aperto, ai sensi del CAD;
• in modalità accessibile tramite TIC;
• gratuitamente o, nei casi previsti, ai soli costi marginali;
• secondo licenze standard in formato digitale;
• con i relativi metadati.

Il riutilizzo deve comunque avvenire nel rispetto della normativa UE e nazionale in materia di protezione dei dati personali. Le linee guida chiariscono che la pubblicazione online di dati personali per finalità di trasparenza non implica automaticamente la loro libera riutilizzabilità per qualsiasi finalità: occorre verificare la compatibilità del riuso con il principio di limitazione della finalità e con gli altri principi del GDPR.

Requisiti comuni sui formati e sul livello di apertura

Il documento adotta il modello a 5 stelle per i dati aperti. Il requisito tecnico minimo è che i dati siano resi disponibili in formato aperto e leggibile meccanicamente almeno al livello di 3 stelle.

Le amministrazioni devono pertanto:

• utilizzare formati aperti e non proprietari quando possibile;
• garantire che, se il dato è disponibile in più formati, almeno uno soddisfi il requisito delle 3 stelle;
• preferire, quando possibile, un percorso graduale verso i Linked Open Data.

È inoltre raccomandato, ove possibile, pubblicare separatamente i dati contenuti nei documenti, specie quando il documento contiene tabelle o dataset riutilizzabili in autonomia. Se l’estrazione separata comporta difficoltà sproporzionate, l’ente non è obbligato a creare nuovi documenti o estratti, ma deve motivare formalmente la difficoltà e indicare le attività eccedenti la semplice manipolazione.

Dati dinamici

I dati dinamici sono documenti informatici soggetti ad aggiornamenti frequenti o in tempo reale, come dati ambientali, di traffico, satellitari o meteorologici.

Per questa categoria le linee guida impongono che i dati siano resi disponibili:

• immediatamente dopo la raccolta, salvo impossibilità motivata;
• tramite API coerenti con il modello di interoperabilità AgID;
• ove possibile, anche tramite download in blocco.

Se il rilascio immediato non è possibile per motivi finanziari o tecnici, il titolare può posticipare la disponibilità e applicare restrizioni tecniche temporanee, con provvedimento motivato che non comprometta indebitamente il potenziale economico e sociale dei dati. Nei metadati deve risultare che si tratta di dati dinamici.

Serie di dati di elevato valore

Le serie di dati di elevato valore sono quelle il cui riuso genera benefici significativi per società, ambiente ed economia. Le categorie considerate dal regolamento di esecuzione (UE) 2023/138 sono:

• dati geospaziali;
• dati relativi all’osservazione della terra e all’ambiente;
• dati meteorologici;
• dati statistici;
• dati relativi alle imprese e alla proprietà delle imprese;
• dati relativi alla mobilità.

Le linee guida recepiscono tali categorie e precisano che i dataset interessati devono essere resi disponibili gratuitamente, salvo le eccezioni previste dal regolamento, tramite API e, se del caso, download in blocco.

Per queste serie di dati:

• l’accesso deve avvenire tramite API conformi al Requisito 27;
• i metadati devono indicare che si tratta di dati di elevato valore;
• devono essere rispettate le specifiche tecniche e i tempi previsti dal regolamento UE;
• devono essere nominati punti di contatto per le API.

Il documento chiarisce anche il ruolo dell’IGM per la qualità e l’aggiornamento dei dati geospaziali di interesse nazionale.

Dati della ricerca e principi FAIR

I dati della ricerca sono documenti informatici, diversi dalle pubblicazioni scientifiche, raccolti o prodotti nel corso della ricerca scientifica e utilizzati come prova o per validare conclusioni e risultati.

Essi devono essere resi disponibili gratuitamente per il riutilizzo commerciale e non commerciale, nel rispetto della disciplina sulla protezione dei dati personali. Le linee guida richiamano il principio "il più aperto possibile, chiuso il tanto necessario".

Per i dati della ricerca il documento impone l’osservanza dei principi FAIR:

• reperibilità;
• accessibilità;
• interoperabilità;
• riusabilità.

In concreto, occorre:

• documentare i dati con metadati dettagliati;
• assegnare identificatori univoci e persistenti;
• rendere i metadati accessibili online tramite catalogo o repository;
• usare protocolli aperti;
• adottare standard di metadati pertinenti;
• preferire vocabolari controllati, thesauri e ontologie;
• assegnare licenze chiare e accessibili;
• descrivere accuratamente provenienza e processo di produzione.

Dati territoriali e framework INSPIRE

I dati territoriali, definiti dal CAD come quelli che attengono direttamente o indirettamente a una località o area geografica, sono soggetti al framework INSPIRE e alle norme di recepimento nazionali.

Per questa categoria:

• si applicano le regole tecniche INSPIRE e il d.lgs. 32/2010;
• i metadati devono seguire le linee guida RNDT;
• la pubblicazione e la documentazione avvengono esclusivamente nel RNDT, con allineamento automatico al portale nazionale dati.gov.it;
• si applicano anche i requisiti dei dati dinamici o dei dati di elevato valore, se il dataset ricade in tali categorie.

Il testo richiama inoltre specifiche nazionali di settore, come DBGT, SINFI e altre norme tecniche collegate.

Metadati e cataloghi

I metadati sono centrali per ricerca, scoperta, accesso e riuso dei dati.

Per i dati non territoriali si applica il profilo nazionale DCAT-AP_IT; per i dati territoriali, il profilo RNDT. Le amministrazioni devono pertanto:

• documentare i dati non territoriali nel portale dati.gov.it;
• documentare i dati territoriali nel RNDT;
• mantenere aggiornati i metadati;
• assicurare che i metadati contengano gli elementi necessari su titolarità, licenza, frequenza di aggiornamento, distribuzione e punto di contatto.

È raccomandato, inoltre, l’uso di identificatori persistenti e l’allineamento con profili semantici nazionali ed europei.

Aspetti organizzativi e data governance

Il processo di apertura dei dati deve essere presidiato da una chiara governance interna, con ruoli e responsabilità definiti. Le linee guida raccomandano:

• il coinvolgimento del RTD, che dovrebbe coordinare il processo;
• la costituzione di un gruppo di lavoro dedicato;
• il coinvolgimento del DPO quando sono trattati dati personali;
• il raccordo con responsabili per conservazione, trasparenza, sicurezza e sistemi informativi.

È raccomandato che le amministrazioni definiscano un percorso di apertura dei dati da inserire nel Piano Triennale ICT, secondo priorità basate su impatto, obblighi normativi e richieste dei riutilizzatori. Per i dati di interesse territoriale è auspicato il coordinamento tra livelli nazionale, regionale e locale, con modelli di sussidiarietà verticale.

Richieste di riutilizzo

Il documento disciplina una procedura specifica per le richieste di riutilizzo. In sintesi:

• la richiesta può essere presentata all’ufficio che detiene i dati, all’URP, ad altro ufficio indicato o al RPCT, per dati oggetto di pubblicazione obbligatoria;
• la decisione deve essere adottata entro 30 giorni;
• in casi numerosi o complessi il termine può essere prorogato di 20 giorni, con comunicazione entro 21 giorni;
• in caso di accoglimento, i documenti devono essere resi disponibili secondo le regole tecniche;
• in caso di diniego, il provvedimento deve essere motivato e indicare i mezzi di tutela;
• il richiedente può ricorrere al TAR o attivare i rimedi amministrativi previsti dalla l. 241/1990.

Sono previste disposizioni particolari per gli enti che, per legge, devono definire termini e modalità proprie di riutilizzo, come imprese pubbliche, istituti di istruzione, organismi di ricerca e alcune strutture di sicurezza.

Licenze e condizioni di riutilizzo

Il principio generale è che il riutilizzo non dovrebbe essere soggetto a condizioni. Tuttavia, se necessario, possono essere imposte condizioni oggettive, proporzionate e non discriminatorie giustificate da pubblico interesse.

Per i nuovi dati aperti nativi:

• deve essere applicata la licenza CC-BY 4.0, salvo diversa licenza aperta equivalente o meno restrittiva formalmente motivata;
• sono escluse licenze che non consentono opere derivate o uso commerciale;
• sono escluse licenze proprietarie.

È raccomandato limitare la clausola alle sole attribuzioni, salvo necessità motivate. Le linee guida sconsigliano l’uso di licenze Creative Commons precedenti alla 4.0 e di licenze con forti elementi di localizzazione, come IODL, salvo casi giustificati.

Per i set di dati di elevato valore si applica quanto previsto dal regolamento UE 2023/138.

Tariffazione e costi marginali

La regola generale è la gratuità del riuso, con possibilità di richiedere solo i costi marginali effettivamente sostenuti per riproduzione, messa a disposizione, divulgazione, anonimizzazione e protezione di informazioni commerciali riservate.

In specifici casi è consentito applicare tariffe superiori ai costi marginali, in particolare per:

• biblioteche, musei e archivi;
• amministrazioni e organismi di diritto pubblico che devono generare utili per coprire una parte sostanziale dei costi del servizio pubblico;
• imprese pubbliche.

Le tariffe devono essere calcolate con parametri oggettivi, trasparenti e verificabili; gli importi e le basi di calcolo devono essere pubblicati sui siti istituzionali. Per gli enti territoriali e altri enti pubblici non compresi nei casi speciali, la determinazione avviene con atti dell’ente, sentita AgID.

Non discriminazione e accordi di esclusiva

Le condizioni di riutilizzo non devono discriminare categorie analoghe di riutilizzo, incluso quello transfrontaliero. Se una PA riutilizza documenti per attività commerciali estranee ai compiti istituzionali, si applicano le stesse condizioni e tariffe dei terzi.

Gli accordi di esclusiva devono essere evitati, salvo casi eccezionali giustificati da un servizio di interesse economico generale. Gli accordi e i loro termini devono essere trasparenti e pubblicati; per la digitalizzazione di beni culturali sono previsti limiti temporali specifici, con riesame periodico. Sono inoltre previste scadenze massime per i diritti di esclusiva preesistenti.

Pubblicazione, API e strumenti di ricerca

Le API sono lo strumento ordinario per rendere disponibili i dati dinamici e le serie di dati di elevato valore. Devono essere conformi alle linee guida AgID sull’interoperabilità tecnica e sulla sicurezza delle API e, per i dati territoriali, ai servizi di rete INSPIRE.

Le amministrazioni devono:

• documentare i dati aperti nel portale dati.gov.it, salvo i dati territoriali;
• documentare i dati territoriali nel RNDT;
• aggiornare annualmente sui propri siti gli elenchi delle categorie di dati detenuti ai fini del riutilizzo;
• evitare la proliferazione di portali disallineati, preferendo il raccordo tra iniziative e cataloghi.

Per i dati statistici è raccomandato l’uso di StatDCAT-AP per la corretta documentazione nei portali generalisti.

Qualità dei dati

Pur non essendo il fulcro prescrittivo del decreto, le linee guida attribuiscono rilevanza alla qualità del dato, richiamando gli standard ISO/IEC 25012 e 25024.

È raccomandato garantire almeno:

• accuratezza;
• coerenza;
• completezza;
• attualità.

Per i dati territoriali devono essere considerati anche gli standard ISO 19157 e le specifiche INSPIRE di settore. La qualità va perseguita lungo tutto il ciclo di vita del dato, dalla progettazione alla pubblicazione, e deve essere oggetto di validazione, bonifica e documentazione nei metadati, ove possibile.

Decorrenza ed efficacia

Le linee guida sono efficaci dal giorno successivo alla pubblicazione sul sito istituzionale AgID, con notizia in Gazzetta Ufficiale. Esse sostituiscono le precedenti linee guida AgID sulla valorizzazione del patrimonio informativo pubblico.

Sintesi operativa per i destinatari

Per le amministrazioni e i fornitori ICT, il documento implica in particolare:

• progettare i dati in ottica open by design;
• usare formati aperti e metadati conformi;
• distinguere tra apertura, trasparenza e riutilizzo, specie in presenza di dati personali;
• presidiare licenze, costi e condizioni di riuso;
• pubblicare i dataset sui cataloghi nazionali corretti;
• garantire API sicure, documentate e stabili;
• organizzare internamente ruoli, processi e responsabilità per sostenere nel tempo l’apertura e il riuso dei dati.