Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici

Linee guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici

Le linee guida AGID del maggio 2021 disciplinano in modo organico l’intero ciclo di vita del documento informatico: formazione, registrazione di protocollo, gestione documentale, conservazione, esibizione e scarto. Il testo aggiorna le precedenti regole tecniche e circolari, sostituendole o integrandole, e si applica ai soggetti di cui all’art. 2, commi 2 e 3, CAD, con obblighi specifici per le pubbliche amministrazioni e ricadute anche per i privati nei casi previsti dal Codice.

Quadro normativo e portata vincolante

Le linee guida sono adottate ai sensi dell’art. 71 CAD e sono qualificate come vincolanti, con efficacia erga omnes. In caso di violazione, il testo richiama la possibilità di tutela davanti al giudice amministrativo e, per i soggetti pubblici ex art. 2, comma 2, CAD, la segnalazione al difensore civico per il digitale ex art. 17 CAD.

Il documento coordina la disciplina del CAD con il TUDA, il Codice dei beni culturali, il GDPR e la normativa su accessibilità e trasparenza. Tra i riferimenti richiamati vi sono, in particolare, il Reg. UE 910/2014 (eIDAS), il Reg. UE 679/2016, il d.lgs. 42/2004 e il d.lgs. 33/2013.

Ambito di applicazione e decorrenza

Sul piano soggettivo, le linee guida si applicano ai soggetti indicati nell’art. 2, commi 2 e 3, CAD. Sul piano oggettivo, coprono le principali disposizioni del CAD in tema di documento informatico, copie, duplicati, documento amministrativo informatico, protocollo informatico, procedimento e fascicolo informatico, trasmissione tra PA, sicurezza, conservazione ed esibizione.

Le disposizioni entrano in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sul sito AGID ma si applicano dal duecentosettantesimo giorno successivo all’entrata in vigore. Da tale data i soggetti obbligati formano i documenti esclusivamente in conformità alle linee guida. Contestualmente sono abrogati il DPCM 13 novembre 2014 e il DPCM 3 dicembre 2013, salvo alcune disposizioni del decreto sul protocollo informatico richiamate espressamente, nonché la circolare AGID n. 60/2013, sostituita dall’allegato 6.

Principi generali della gestione documentale

La gestione documentale è concepita come processo unitario articolato in formazione, gestione e conservazione. Il testo insiste sulla necessità di un sistema informatico presidiato da procedure e strumenti idonei, con attenzione sia agli obblighi amministrativo-archivistici sia ai principi di protezione dei dati personali e all’analisi del rischio.

Per le PA è essenziale il manuale di gestione documentale, che non è solo uno strumento organizzativo ma un vero obbligo. Analogamente, il manuale di conservazione è obbligatorio per le PA e deve essere pubblicato sul sito istituzionale in una sezione chiaramente identificabile di "Amministrazione trasparente".

Formazione del documento informatico

Il documento informatico può essere formato in quattro modi:

• creazione tramite software o servizi cloud qualificati, nel rispetto dei formati e delle regole di interoperabilità;
• acquisizione telematica o da supporto informatico, inclusa la copia per immagine di documento analogico;
• memorizzazione digitale dei dati risultanti da transazioni o processi informatici;
• generazione o raggruppamento automatico di dati provenienti da una o più banche dati.

Il documento deve essere identificato in modo univoco e persistente. Nelle PA, i documenti protocollati sono identificati tramite segnatura di protocollo; per i documenti non protocollati opera il sistema di gestione documentale. In alternativa, l’identificazione può avvenire mediante impronta crittografica basata su funzioni hash sicure.

L’immodificabilità e l’integrità sono assicurate, a seconda del caso, mediante firma elettronica qualificata, firma digitale, sigillo elettronico qualificato, firma elettronica avanzata, memorizzazione in sistemi documentali sicuri, invio tramite PEC o servizio elettronico di recapito certificato qualificato, versamento a conservazione, log di sistema e produzione di estrazione statica dei dati.

Al momento della formazione devono essere generati e associati permanentemente i metadati del documento, definiti dall’allegato 5, con possibilità di ulteriori metadati per specifiche tipologie. La disponibilità e riservatezza sono garantite da politiche e procedure dell’ente coerenti con la disciplina in materia di accesso e protezione dei dati personali.

Copie per immagine di documenti analogici e duplicati/copie/estratti informatici

La copia per immagine su supporto informatico di un documento analogico deve riprodurre contenuto e forma identici all’originale, tramite raffronto o, per dematerializzazioni massive, mediante certificazione di processo. I requisiti tecnici di quest’ultima sono disciplinati nell’allegato 3.

Se non interviene un pubblico ufficiale, la conformità della copia è attestata da chi effettua il raffronto mediante firma digitale, firma elettronica qualificata o avanzata, o sigillo elettronico qualificato o avanzato. L’attestazione può essere inserita nel file della copia o resa come documento separato con riferimento temporale e impronta.

Per i duplicati informatici, la stessa evidenza informatica riprodotta conserva lo stesso valore giuridico dell’originale. Le copie e gli estratti informatici, se prodotti correttamente, hanno efficacia probatoria dell’originale salvo disconoscimento della conformità; anche qui è possibile il ricorso a raffronto o certificazione di processo.

Documento amministrativo informatico

Il documento amministrativo informatico segue le regole del documento informatico ma ha una disciplina specifica per la PA. L’amministrazione forma i propri originali attraverso gli strumenti previsti nel manuale di gestione documentale oppure acquisendo istanze, dichiarazioni e comunicazioni telematiche di cui agli artt. 5-bis, 40-bis e 65 CAD.

Tali documenti devono essere identificati e gestiti nel sistema documentale secondo le regole del manuale di gestione. L’immodificabilità e l’integrità derivano anche dalla registrazione nel protocollo, nei registri, repertori, albi, elenchi, archivi o raccolte dati del sistema documentale.

Ai documenti amministrativi informatici si associano i metadati della registrazione di protocollo, quelli relativi alla classificazione e ai tempi di conservazione, nonché quelli relativi all’aggregazione documentale di appartenenza. Il manuale di gestione definisce ulteriori metadati rilevanti per tipologia documentale, compresi i documenti soggetti a registrazione particolare.

Le linee guida richiamano inoltre l’obbligo di accessibilità dei documenti amministrativi informatici secondo l’art. 11 della legge 4/2004.

Copie informatiche di documenti amministrativi analogici

Per le copie su supporto informatico di documenti amministrativi analogici si applicano le regole della copia per immagine. L’attestazione di conformità può essere apposta nel documento contenente la copia oppure in un documento separato con riferimento temporale e impronta di ogni copia.

Il documento attestativo è sottoscritto con firma digitale, firma elettronica qualificata o avanzata dal funzionario delegato.

Registrazione informatica, protocollo e segnatura

Il capitolo sulla gestione documentale disciplina le regole tecniche di registrazione e segnatura di protocollo previste dal TUDA e dal CAD. Le PA devono:

• individuare le AOO e i relativi uffici di riferimento;
• nominare responsabile della gestione documentale e vicario;
• per più AOO, nominare anche un coordinatore e il relativo vicario;
• adottare per ogni AOO il manuale di gestione documentale.

L’IPA include i domicili digitali da cui provengono o a cui sono inviate comunicazioni, istanze, dichiarazioni e notifiche soggette a protocollo.

La registrazione di protocollo è l’insieme di dati elettronici che identifica in modo univoco i documenti ricevuti o spediti e, per la PA, si riferisce ai documenti soggetti a registrazione obbligatoria. La segnatura di protocollo è l’associazione permanente e non modificabile delle informazioni al documento amministrativo informatico. Registrazione e segnatura devono avvenire contestualmente.

L’annullamento dei dati registrati in forma immodificabile deve essere tracciato e storicizzato; non sono modificabili oggetto, mittente e destinatario, mentre possono essere modificati assegnazione interna e classificazione. Ogni annullamento deve conservare visibili i dati originari e quelli sostituiti.

Classificazione, fascicoli e altre aggregazioni documentali

La classificazione è obbligatoria per tutti i documenti prodotti o acquisiti dall’AOO, anche se non protocollati, e serve a organizzare logicamente la documentazione in base al piano di classificazione. Il responsabile della gestione documentale verifica periodicamente l’adeguatezza del piano e ne cura l’aggiornamento.

Le PA gestiscono i flussi documentali mediante fascicoli informatici conformi al piano di classificazione e al piano di organizzazione delle aggregazioni documentali. Le linee guida richiamano inoltre serie documentarie e serie di fascicoli come ulteriori aggregazioni documentali informatiche, collegate tra loro ove necessario.

Manuale di gestione documentale

Il manuale di gestione documentale descrive il sistema di gestione informatica dei documenti e contiene istruzioni per il corretto funzionamento del servizio di protocollo, flussi documentali e archivi. Deve includere, tra l’altro:

• regole per la formazione e lo scambio dei documenti;
• UOR e regole di assegnazione;
• criteri di abilitazione agli accessi;
• formati usati e valutazioni di interoperabilità;
• modalità di registrazione e annullamento;
• uso del registro di emergenza;
• elenco dei documenti esclusi dal protocollo e registrati in modo particolare;
• piano di classificazione e criteri di selezione/scarto;
• modalità di formazione e gestione di fascicoli e aggregazioni;
• descrizione dei flussi di lavorazione;
• struttura dell’archivio informatico;
• misure di sicurezza e protezione dei dati;
• piano di conservazione, con tempi di trasferimento e di scarto.

Le PA devono adottarlo con provvedimento formale e pubblicarlo sul proprio sito istituzionale, nella sezione "Amministrazione trasparente".

Formati di file e riversamento

I formati da utilizzare sono quelli dell’allegato 2. La scelta deve considerare l’interoperabilità, privilegiando formati aperti, non proprietari, standard, estendibili, robusti e indipendenti dal dispositivo.

Le PA devono garantire sempre la gestione dei formati classificati come generici nell’allegato 2. Se la normativa impone formati specifici o vincoli aggiuntivi, le PA devono accettare solo documenti conformi a tali prescrizioni.

È consentito l’uso di formati diversi previa valutazione di interoperabilità, da effettuarsi periodicamente e comunque ogni anno. Il manuale di gestione deve riportare i formati utilizzati e l’esito della valutazione.

Il riversamento da un formato a un altro è previsto quando opportuno o necessario, secondo l’allegato 2.

Trasferimento al sistema di conservazione e sicurezza

I documenti e le aggregazioni documentali devono essere trasferiti in conservazione secondo i termini previsti dalla normativa e dal piano di conservazione. Per archivi pubblici o privati di interesse storico particolarmente importante, il trasferimento è soggetto alle regole del Codice dei beni culturali, inclusa la comunicazione o autorizzazione degli organi competenti.

Le PA devono ottemperare alle misure minime di sicurezza ICT AGID e predisporre, tramite il responsabile della gestione documentale/coordinatore con il responsabile della conservazione, il responsabile per la transizione digitale e il DPO, un piano della sicurezza del sistema documentale. Il piano deve includere misure tecniche e organizzative adeguate al rischio e la procedura per la gestione dei data breach.

I soggetti esterni incaricati della tenuta del sistema documentale sono responsabili del trattamento ai sensi dell’art. 28 GDPR e devono offrire garanzie sufficienti. I privati possono adeguare le misure alle proprie regole settoriali di sicurezza, fermo restando il GDPR.

Sistema di conservazione: oggetti, pacchetti, modelli e requisiti

Nelle PA il sistema di gestione documentale trasferisce al sistema di conservazione i fascicoli e le serie chiuse, e, in caso di aggregazioni non ancora chiuse, i documenti contenuti secondo esigenze dell’ente, con attenzione all’obsolescenza tecnologica.

Il sistema di conservazione deve garantire autenticità, integrità, affidabilità, leggibilità e reperibilità di documenti, documenti amministrativi e aggregazioni documentali con i rispettivi metadati. Deve essere almeno logicamente distinto dal sistema di gestione documentale.

Gli oggetti sono trattati tramite pacchetti di versamento, archiviazione e distribuzione, con interoperabilità assicurata dalla norma UNI 11386 (SInCRO) per il pacchetto di archiviazione.

La conservazione può essere svolta internamente o esternamente, ma i fornitori devono soddisfare requisiti elevati di qualità e sicurezza, coerenti con ISO/IEC 27001, ISO 14721 OAIS ed ETSI TS 101 533-1.

Ruoli e responsabilità nella conservazione

I ruoli sono: titolare dell’oggetto della conservazione, produttore dei PdV, utente abilitato, responsabile della conservazione e conservatore.

Nelle PA il produttore del PdV è interno; il responsabile della gestione documentale o il coordinatore, se nominato, svolge questo ruolo e trasmette il pacchetto di versamento. L’utente abilitato può accedere ai documenti nei limiti di legge e secondo il manuale di conservazione.

Il responsabile della conservazione, che nelle PA è un dirigente o funzionario interno con competenze giuridiche, informatiche e archivistiche, definisce e attua le politiche di conservazione, gestisce il processo, genera e sottoscrive il rapporto di versamento, prepara i pacchetti di distribuzione, monitora il sistema, verifica periodicamente integrità e leggibilità, gestisce obsolescenza e duplicazioni, predispone le misure di sicurezza e cura il manuale di conservazione.

In caso di affidamento a terzi, alcune attività possono essere svolte dal responsabile del servizio di conservazione, ma la responsabilità giuridica generale resta in capo al responsabile della conservazione.

Manuale di conservazione

Il manuale di conservazione deve descrivere in modo dettagliato organizzazione, ruoli, modello di funzionamento, processo, architetture, infrastrutture, misure di sicurezza e ogni altra informazione utile alla verifica nel tempo del sistema di conservazione.

Deve inoltre contenere:

• dati dei soggetti che assumono la responsabilità del sistema e, se delegati, funzioni e ambiti della delega;
• struttura organizzativa con funzioni, responsabilità e obblighi;
• tipologie di oggetti digitali, formati, metadati ed eccezioni;
• modalità di presa in carico dei PdV e rapporto di versamento;
• processo di conservazione e trattamento dei pacchetti di archiviazione;
• esibizione ed esportazione con produzione dei pacchetti di distribuzione;
• descrizione del sistema e delle procedure di gestione ed evoluzione;
• monitoraggio e verifiche sugli archivi;
• procedure per duplicati e copie;
• tempi di trasferimento in conservazione e di scarto, se non già nel piano di conservazione;
• modalità di richiesta della presenza del pubblico ufficiale;
• normative applicabili nei luoghi di conservazione.

Le PA devono adottarlo formalmente e pubblicarlo in "Amministrazione trasparente". In caso di outsourcing, possono rinviare al manuale del conservatore per le parti di competenza, ma restano tenute a indicare tempi, tipologie, metadati, modalità di trasmissione dei PdV e tempi di selezione e scarto.

Processo di conservazione, esibizione e infrastrutture

Il processo di conservazione prevede la generazione del PdV, la sua presa in carico, la verifica di coerenza, l’eventuale rifiuto, il rapporto di versamento, la formazione del pacchetto di archiviazione, la distribuzione per esibizione, la produzione di duplicati/copie e il riversamento per esigenze conservative. Lo scarto dei pacchetti avviene alla scadenza dei termini, con eventuale autorizzazione del MIC per archivi di interesse storico particolarmente importante.

Per l’esibizione, il sistema deve consentire accesso diretto, anche da remoto, ai soggetti autorizzati, attraverso pacchetti di distribuzione e con misure tecniche e organizzative adeguate al rischio.

Le infrastrutture devono garantire segregazione logica delle componenti, conservazione e disponibilità delle descrizioni del sistema nel territorio nazionale, accesso elettronico effettivo e tempestivo ai dati anche se conservati in altro Stato membro, e, in caso di cloud, qualificazione del servizio secondo la disciplina AGID vigente. Devono inoltre rispettare i principi di integrità, riservatezza, protezione fin dalla progettazione e per impostazione predefinita del GDPR.

Selezione e scarto

I documenti e le aggregazioni documentali informatiche possono essere selezionati e scartati nel sistema di conservazione nel rispetto della normativa sui beni culturali. Il Titolare dell’oggetto di conservazione definisce la selezione e lo scarto; nelle PA ciò avviene secondo il piano di conservazione.

Il responsabile della conservazione elabora l’elenco dei pacchetti destinati allo scarto e ne verifica la conformità ai termini temporali; in outsourcing, l’elenco è predisposto dal responsabile del servizio di conservazione e trasmesso al responsabile della conservazione. Per gli archivi pubblici e per quelli privati dichiarati di interesse storico particolarmente importante è necessaria l’autorizzazione della competente autorità di tutela.

Lo scarto deve essere tracciato nel sistema, con indicazione della richiesta di nulla osta e del provvedimento autorizzatorio. Dopo la distruzione, occorre notificare l’esito agli organi di tutela e, se coinvolti documenti riservati, anche al Ministero dell’interno. I documenti scartati devono essere eliminati anche dagli altri sistemi del Titolare dell’oggetto di conservazione.