Sentenza n. 363/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato inizialmente le comunicazioni dell’ASP del 7 e 24 marzo 2025, che prevedevano l’acquisto provvisorio del 90% delle prestazioni rese nei corrispondenti mesi del 2024, e la deliberazione ASP n. 295 del 28 marzo 2025, che attribuiva per il primo semestre un tetto pari al 50% della produzione liquidata nel 2024, per violazione dei principi di garanzia dei LEA e di tutela della concorrenza, lamentando l’impiego della spesa storica. Con il primo atto di motivi aggiunti ha impugnato la comunicazione ASP del 31 luglio 2025 sul limite del terzo trimestre, la DGR n. 473 del 5 agosto 2025 sui criteri per i tetti 2025-2026, l’assegnazione individuale del budget 2025 (€ 574.565,97) e l’invito a sospendere le prestazioni oltre il tetto; ha dedotto anche lesione dell’affidamento per la tardiva definizione dei budget e difetto di motivazione nell’attribuzione del fattore Finalità alle macroaree di diagnostica-radiologia e medicina di laboratorio, sostituito per medicina fisica e riabilitativa e altre branche dal fattore Riequilibrio Territoriale. Con il secondo atto di motivi aggiunti ha impugnato la deliberazione ASP n. 1061 del 13 dicembre 2025, la richiesta di aggiornamento degli elenchi del personale per la stipula dei contratti, la determinazione regionale n. 42 del 21 gennaio 2026 nella parte relativa all’applicazione dal 2027 dei criteri concorrenziali indicati dall’AGCM, nonché la clausola dello schema contrattuale che comporta accettazione dei tetti e rinuncia alle impugnazioni; ha dedotto, per quest’ultima, violazione del diritto di difesa ex art. 24 Cost. Ha riproposto le censure relative a LEA e concorrenza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e entrambi gli atti di motivi aggiunti. Ha ritenuto legittimo il potere regionale di programmazione dei tetti, caratterizzato da ampia discrezionalità e dal bilanciamento tra sostenibilità finanziaria, adeguatezza delle prestazioni sanitarie e interessi degli erogatori pubblici e privati. Il criterio della spesa storica non è vietato quando è combinato con altri parametri e, nel caso, l’assetto adottato — 90% riferito al consuntivo 2022, 6% al fabbisogno assistenziale e 4% al fattore Finalità o al Riequilibrio Territoriale — è stato reputato non illogico, coerente con un passaggio graduale a criteri innovativi e adeguatamente motivato. Il fabbisogno calcolato con il modello CREA Sanità ai fini dell’art. 8-ter d.lgs. 502/1992 ha una funzione diversa dal fabbisogno rilevante per la programmazione dei tetti e non doveva essere assunto come criterio unico o principale. La censura sui LEA è stata respinta anche perché la ricorrente non ha provato la loro violazione e le prestazioni sono garantite principalmente dalle strutture pubbliche. È stata respinta la censura di lesione dell’affidamento: i precedenti tetti 2023-2024 erano stati annullati e l’affidamento non poteva fondarsi su di essi; la gradualità della revisione dei criteri è stata ritenuta giustificata. La differenziazione tra macroaree e la sostituzione del fattore Finalità con il Riequilibrio Territoriale sono state ritenute sufficientemente motivate dall’obiettivo di assicurare equo accesso territoriale. Le contestazioni sulla concorrenza sono state respinte in considerazione della gradualità richiesta dalle peculiarità locali e dell’impegno regionale a introdurre dal 2027 indicatori qualitativi misurabili. Sono state respinte anche le censure contro gli atti ASP attuativi e la previsione di applicare dal 2027 la comunicazione AGCM. La clausola di salvaguardia contrattuale è stata ritenuta legittima in conformità al principio affermato dall’Adunanza Plenaria n. 6 del 30 luglio 2026: l’accettazione dei limiti di budget e la rinuncia alle contestazioni sono funzionali alla certezza dell’allocazione delle risorse e alla stabilità della programmazione sanitaria, ferma la possibilità per l’operatore di agire in libera concorrenza assumendone il rischio d’impresa. Le spese sono state compensate; il contributo unificato resta a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  l’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 non detta norme stringenti per la ripartizione del budget regionale tra le strutture accreditate, né per l’individuazione dei parametri qualitativi da considerare, e a fortiori non preclude di mantenerne alla “spesa storica” un ruolo nevralgico

  La norma non impone criteri rigidi di riparto dei budget né esclude il ricorso alla spesa storica, anche quando questa conservi un ruolo significativo, purché la programmazione sia esercitata nell’ambito della discrezionalità regionale.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  il fabbisogno ex art. 8-ter del d.lgs. n. 501/1992 è finalizzato alla verifica di compatibilità propedeutica alla realizzazione di strutture sanitarie nel territorio regionale e all’accreditamento per le strutture che abbiano conseguito l’autorizzazione alla realizzazione senza previa verifica di compatibilità ex art. 62 della L.R. n. 5/2016; tale fabbisogno è funzionale al miglioramento della qualità del servizio sanitario regionale

  Il fabbisogno previsto dall’art. 8-ter ha la funzione di verificare la compatibilità della realizzazione e dell’accreditamento delle strutture e non coincide con il fabbisogno utilizzato per ripartire i tetti di spesa.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  in tema di tetti di spesa il fabbisogno che viene preso in considerazione si riferisce al rispetto dei LEA ed è quello previsto dall’art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 e dall’art. 16, punti 3 e 4 della L.R. n. 28/2000

  Ai fini dei tetti di spesa rileva il fabbisogno riferito al rispetto dei LEA previsto dall’art. 8-quater, distinto da quello orientato alla realizzazione e all’accreditamento delle strutture.

• art. 8-bis, comma 1, d.lgs. 502/1992

  ai sensi dell’art. 8 bis, comma 1, D.Lg.vo n. 502/1992 i Livelli Essenziali ed uniformi di Assistenza vengono assicurati principalmente dalle strutture pubbliche delle Aziende Sanitarie Locali, delle Aziende Ospedaliere e dagli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico e solo in parte minore dalle strutture private accreditate e contrattualizzate

  La garanzia dei LEA è assicurata principalmente dalle strutture pubbliche, mentre gli erogatori privati accreditati e contrattualizzati concorrono in misura minore; la contestazione di una violazione dei LEA richiede comunque prova concreta.

• art. 15, comma 14, primo periodo, d.l. 95/2012, conv. in l. 135/2012

  stabilendo le spese totali annue di € 25.738.043,00 per le prestazioni di specialistica ambulatoriale erogate in favore dei residenti nella Basilicata (cd. mobilità attiva interregionale), in attuazione dell’art. 15, comma 14, primo periodo, D.L. n. 95/2012 conv. nella L. n. 135/2012, cioè della spesa consuntivata del 2011, ridotta del 2%

  La disposizione costituisce il riferimento legislativo per il limite di spesa relativo alle prestazioni acquistate da strutture private accreditate, determinato nel caso secondo la spesa consuntivata del 2011 ridotta del 2%, ferme le successive regole di incremento e programmazione.

• art. 1, comma 233, l. 213/2023

  con l’art. 1, comma 233, L. n. 213/2023 è stato stabilito di incrementare il limite di spesa di cui all’art. 15, comma 14, primo periodo, D.L. n. 95/2012 conv. nella L. n. 135/2012, “al fine di concorrere all’ordinata erogazione delle prestazioni assistenziali ricomprese nei Livelli Essenziali di Assistenza”, “fermo restando l’equilibrio economico e finanziario del Servizio Sanitario Regionale”

  L’incremento dei limiti di spesa è funzionale all’erogazione ordinata dei LEA, ma resta subordinato al rispetto dell’equilibrio economico-finanziario del servizio sanitario regionale.

• art. 11, comma 2, schema di contratto per adesione ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Il secondo atto di motivi aggiunti va, altresì, respinto anche con riferimento all’impugnazione dell’art. 11, comma 2, dello schema del contratto per adesione ex art. 8 quinquies D.Lg.vo n. 502/1992, nella parte in cui prevede che con la sottoscrizione del contratto ex art. 8 quinquies D.Lg.vo n. 502/1992 la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti o ai contenziosi instaurabili, in quanto l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 6 del 30.7.2026 ha statuito la legittimità della predetta clausola cd. di salvaguardia

  Il TAR applica il principio dell’Adunanza Plenaria che considera legittima la clausola di salvaguardia con cui la struttura, sottoscrivendo il contratto, accetta il budget e rinuncia alle impugnazioni relative ai tetti, in funzione della certezza e stabilità della programmazione sanitaria.

• art. 24, comma 1, Cost.

  Il secondo atto di motivi aggiunti va, altresì, respinto anche con riferimento all’impugnazione dell’art. 11, comma 2, dello schema del contratto per adesione ex art. 8 quinquies D.Lg.vo n. 502/1992, nella parte in cui prevede che con la sottoscrizione del contratto ex art. 8 quinquies D.Lg.vo n. 502/1992 la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti o ai contenziosi instaurabili, in quanto l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 6 del 30.7.2026 ha statuito la legittimità della predetta clausola cd. di salvaguardia

  La doglianza di violazione del diritto di difesa per effetto della clausola di rinuncia è respinta, in quanto la clausola è ritenuta legittima alla luce della funzione di certezza e stabilità della programmazione sanitaria.

• artt. 81 e 97 Cost.

  la determinazione dei tetti di spesa per l’acquisto di prestazioni sanitarie da strutture private accreditate costituisce espressione del potere di programmazione della Regione, caratterizzato da ampia discrezionalità nella previsione del dimensionamento e dei meccanismi di attribuzione delle risorse disponibili, mediante un delicato bilanciamento dei seguenti contrapposti interessi di rilevanza costituzionale: 1) il contenimento della spesa in base alle risorse concretamente disponibili, tenuto conto degli artt. 81 e 97 della Costituzione, che rispettivamente impongono l’equilibrio tra entrate e spese del bilancio pubblico e di assicurare l’equilibrio dei bilanci delle Pubbliche Amministrazioni e la sostenibilità del debito pubblico; 2) l’esigenza di assicurare prestazioni sanitarie quantitativamente e qualitativamente adeguate agli assistiti; 3) gli interessi delle strutture private operanti secondo logiche imprenditoriali e quelli delle strutture pubbliche vincolate all’erogazione del servizio nell’osservanza dei principi di efficienza e buon andamento

  La programmazione dei tetti deve bilanciare l’adeguatezza delle prestazioni e gli interessi degli erogatori con il contenimento della spesa e l’equilibrio dei bilanci pubblici, cui gli artt. 81 e 97 Cost. impongono di attenersi.

Massime di principio

• La determinazione e la ripartizione dei tetti di spesa per le prestazioni sanitarie erogate da strutture private accreditate rientrano nell’ampia discrezionalità programmatoria regionale e richiedono il bilanciamento tra sostenibilità finanziaria del servizio sanitario, garanzia di prestazioni adeguate e interessi degli erogatori pubblici e privati.
• Il criterio della spesa storica non è precluso nella determinazione dei budget sanitari quando sia combinato con altri parametri e inserito in un percorso graduale di revisione; la disciplina dell’art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992 non impone criteri rigidi né esclude che il dato storico mantenga un ruolo rilevante.
• Il fabbisogno calcolato ai fini dell’art. 8-ter d.lgs. 502/1992 per la compatibilità della realizzazione e dell’accreditamento delle strutture è distinto dal fabbisogno rilevante per la programmazione dei tetti, riferito ai LEA ai sensi dell’art. 8-quater; il primo non deve quindi essere assunto necessariamente come criterio unico o principale per l’assegnazione dei budget.
• La censura di lesione dei LEA derivante dalla riduzione o ripartizione dei budget deve essere sostenuta da elementi concreti che dimostrino la compromissione dell’assistenza; la prestazione privata accreditata concorre alla garanzia dei LEA, assicurata principalmente dalle strutture pubbliche.
• La clausola contrattuale che subordina l’accesso al budget all’accettazione dei tetti e alla rinuncia alle impugnazioni è legittima quando funzionale alla certezza dell’allocazione delle risorse e alla stabilità della programmazione sanitaria, secondo il principio affermato dall’Adunanza Plenaria n. 6 del 30 luglio 2026.

Come è indicizzato