Circolare Inail n. 29 del 14 luglio 2017

Nomina, funzioni e requisiti del responsabile unico del procedimento negli appalti e nelle concessioni

La circolare n. 29 del 14 luglio 2017 detta gli indirizzi operativi per l’individuazione e la gestione del responsabile unico del procedimento (RUP) negli appalti e nelle concessioni di lavori, servizi e forniture. Il documento si fonda sul d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, sulla legge n. 241/1990, sul d.lgs. n. 165/2001 e sulle linee guida ANAC n. 1 e n. 3, e si inserisce nel modello organizzativo dell’Istituto, caratterizzato da un progressivo accentramento delle funzioni di stazione appaltante.

Funzione generale del RUP

La circolare ribadisce che il RUP è figura centrale in tutte le fasi del contratto pubblico: programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione. Il suo ruolo è quello di governo complessivo del procedimento, con funzioni istruttorie, valutative, di impulso, coordinamento, vigilanza e comunicazione di dati e informazioni. Nell’esercizio delle sue funzioni assume la qualifica di pubblico ufficiale e deve quindi essere dotato di requisiti di moralità e professionalità adeguati.

Un elemento di rilievo evidenziato dalla circolare è l’obbligatorietà dell’ufficio del RUP: l’incarico non può essere rifiutato, salvo il difetto dei requisiti richiesti e salve le ipotesi previste dall’art. 31 del codice.

Nomina del RUP: tempi e modalità

La nomina deve avvenire con atto formale del responsabile dell’unità organizzativa competente e va riferita a ogni singola procedura di affidamento. La circolare distingue le tempistiche in base all’oggetto dell’intervento.

Per i lavori, il RUP deve essere nominato:

• prima del progetto di fattibilità tecnica ed economica o del documento di fattibilità delle alternative progettuali, ove previsto;
• per i lavori non soggetti a programmazione, contestualmente alla decisione di realizzarli;
• in ogni caso, prima dell’avvio delle attività istruttorie e, per i lavori sopra soglia di programmazione, prima dell’adozione della programmazione ex art. 21 del codice.

Per servizi e forniture, il RUP deve essere nominato:

• prima dell’adozione o dell’aggiornamento dei programmi di cui all’art. 21, comma 1, del codice, se l’acquisto è programmato;
• per esigenze non incluse in programmazione, nell’atto di avvio del singolo intervento, prima delle attività istruttorie e prima della determinazione a contrarre o dell’affidamento diretto.

La circolare precisa che per gli acquisti effettuati tramite centrali di committenza valgono le stesse tempistiche. Inoltre, la sostituzione del RUP è possibile nel corso del procedimento, purché motivata, senza incidere sulla programmazione già approvata.

Incompatibilità, conflitto di interessi e astensione

La circolare richiama l’art. 42 del codice e l’art. 7 del d.P.R. n. 62/2013, affermando che non possono assumere le funzioni di RUP i soggetti in conflitto di interessi, ossia coloro che abbiano un interesse finanziario, economico o personale tale da compromettere o far percepire compromessa la loro imparzialità e indipendenza.

È inoltre esclusa la nomina per chi sia stato condannato, anche con sentenza non passata in giudicato, per i reati previsti dal capo I del titolo II del libro II del codice penale, ai sensi dell’art. 35-bis del d.lgs. n. 165/2001.

Il RUP deve comunque operare nel rispetto dell’obbligo di astensione in presenza di conflitti, anche potenziali, secondo la legge n. 241/1990, il d.P.R. n. 62/2013, il codice di comportamento dell’amministrazione e il piano triennale di prevenzione della corruzione.

La circolare chiarisce anche che l’incarico di RUP non è incompatibile con le funzioni di commissario di gara o presidente della commissione giudicatrice, poiché tali incarichi si valutano caso per caso ai sensi dell’art. 77, comma 4, del codice.

Soggetti competenti alla nomina nell’organizzazione dell’Istituto

Nel sistema dell’Istituto la competenza alla nomina varia in relazione alla tipologia di appalto e alla struttura che gestisce la procedura.

Per servizi e forniture:

• la Direzione centrale acquisti nomina il RUP quando è essa stessa competente sia per la gara sia per la stipula e gestione del contratto;
• quando la Direzione centrale acquisti gestisce solo la gara, mentre la stipula e la gestione sono di competenza di altre strutture, il suo Direttore nomina il RUP per la fase di gara fino all’aggiudicazione, mentre la struttura titolare delle risorse nomina il RUP per la stipula e la gestione del contratto;
• per i servizi e le forniture IT, la nomina è effettuata dal Direttore centrale della Direzione centrale organizzazione digitale, che si avvale delle professionalità della Consulenza per l’innovazione tecnologica.

Per i lavori pubblici e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura:

• per gli appalti accentrati la nomina spetta al Direttore centrale patrimonio, su proposta del Coordinatore generale della Consulenza tecnica per l’edilizia;
• per gli appalti decentrati, in via transitoria, la nomina spetta al Direttore regionale competente, su proposta del Coordinatore regionale;
• sono richiamate specifiche eccezioni territoriali per Aosta e per Bolzano.

Il nominativo del RUP deve essere indicato nel bando o avviso di gara, oppure nell’invito a presentare offerta nei casi privi di bando.

Requisiti di professionalità del RUP

Il RUP deve essere scelto tra i dipendenti di ruolo addetti all’unità organizzativa, dotati di adeguato inquadramento giuridico e di competenze professionali coerenti con i compiti affidati. In caso di carenza nell’organico dell’unità, può essere nominato tra gli altri dipendenti in servizio della stazione appaltante.

La circolare richiama la necessità di una formazione professionale specifica e costantemente aggiornata, commisurata alla tipologia e alla complessità dell’intervento. Le stazioni appaltanti devono prevedere nei piani formativi interventi dedicati ai RUP, incentrati su Project Management, pianificazione, gestione e controllo dei progetti, nonché sull’uso delle tecnologie e degli strumenti informatici.

A decorrere dall’entrata in vigore del nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti ex art. 38 del codice, il RUP dovrà possedere i requisiti previsti dai punti 4.3 e 7.3 delle linee guida ANAC, con particolare enfasi sulle capacità di pianificazione, coordinamento delle risorse, rispetto di tempi e costi, qualità della prestazione e controllo dei rischi.

Funzioni del RUP nei servizi e nelle forniture

Nei servizi e nelle forniture il RUP svolge le funzioni previste dal codice e dalle linee guida, coordinando la programmazione dei fabbisogni, la progettazione, l’esecuzione contrattuale e la verifica di conformità. Nei limiti delle proprie competenze può svolgere anche le funzioni di progettista e di direttore dell’esecuzione del contratto.

La circolare evidenzia che, negli acquisti centralizzati o aggregati, le funzioni del RUP sono ripartite tra il RUP della stazione appaltante e quello del modulo aggregativo, ciascuno per le rispettive competenze, evitando sovrapposizioni.

È inoltre precisato che il direttore dell’esecuzione deve essere soggetto diverso dal RUP nei casi indicati dalle linee guida, ossia:

• prestazioni di importo superiore a 500.000 euro;
• interventi particolarmente complessi dal punto di vista tecnologico;
• prestazioni che richiedono pluralità di competenze;
• interventi con componenti o processi produttivi innovativi o con elevate prestazioni funzionali;
• casi in cui l’organizzazione interna richieda il coinvolgimento di un’unità diversa da quella che ha curato l’affidamento.

La verifica di conformità può essere svolta dal direttore dell’esecuzione, da altri verificatori o, nei casi previsti, dal RUP. Per forniture e servizi sotto la soglia dell’art. 35 del codice, e nei casi individuati dal decreto ministeriale previsto dall’art. 102, comma 8, è possibile sostituire il certificato di verifica di conformità con il certificato di regolare esecuzione rilasciato dal RUP.

Soggetti che collaborano con il RUP nei servizi e nelle forniture

La circolare prevede che il RUP operi con il supporto di altri dipendenti della stazione appaltante, eventualmente riuniti in un gruppo di supporto coordinato dal RUP stesso. In caso di necessità, il gruppo può includere dipendenti di altre strutture centrali o territoriali e, se consentito, anche soggetti esterni con specifiche competenze tecniche, economico-finanziarie, amministrative, organizzative e legali.

Devono essere formalmente nominati, mediante lettera di incarico, i soggetti che collaborano nelle fasi di progettazione ed esecuzione, in particolare:

• i dipendenti che elaborano il progetto ex art. 23, comma 14, del codice;
• il direttore dell’esecuzione del contratto;
• l’assistente del direttore dell’esecuzione;
• uno o più verificatori della conformità;
• uno o più direttori operativi;
• i soggetti che svolgono funzioni tecniche di programmazione, predisposizione e controllo delle gare, esecuzione e verifica di conformità.

Per le forniture e i servizi di competenza della Direzione centrale acquisti, i collaboratori del RUP sono individuati prevalentemente tra i dipendenti della stessa Direzione; se occorrono risorse di altre strutture, la nomina avviene dal Direttore della Direzione centrale acquisti, su proposta del RUP e d’intesa con la struttura di appartenenza.

Quando invece la Direzione centrale acquisti cura solo la gara e la stipula spetta ad altre strutture, il Direttore della Direzione centrale acquisti nomina il RUP e i collaboratori per la fase di gara, mentre il Direttore della struttura competente nomina il RUP e i collaboratori per la fase di stipula e gestione del contratto.

Disciplina dei lavori pubblici e dei servizi di ingegneria e architettura

Per i lavori pubblici e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura, il RUP deve essere un tecnico con titoli di studio e requisiti professionali coerenti con la tipologia e l’entità dell’intervento. L’Istituto organizza attività formative specifiche per i dipendenti in possesso dei requisiti idonei alla nomina, anche sui metodi e strumenti elettronici di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture.

La circolare descrive un modello organizzativo per progetti, in cui il RUP assume un ruolo di coordinamento, impulso e verifica, in un quadro di cooperazione tra i vari attori del procedimento. Nei lavori pubblici il RUP può assumere, nei limiti delle competenze professionali, anche le funzioni di progettista, direttore dei lavori e verificatore, ma tali ruoli non possono coincidere nei casi di speciale complessità, particolare rilevanza architettonica, ambientale, storico-artistica, conservativa o tecnologica, né per interventi di importo superiore a 1.500.000 euro.

Per i lavori di importo inferiore a 1 milione di euro, la verifica può essere svolta dal RUP, anche avvalendosi della struttura di supporto, nel rispetto delle incompatibilità previste dall’art. 26 del codice.

Il RUP assume inoltre i compiti previsti dal d.lgs. n. 81/2008, anche in qualità di responsabile dei lavori.

Rapporti con le strutture tecniche e amministrative nei lavori pubblici

La circolare distingue le funzioni delle strutture dell’Istituto coinvolte nella gestione dei lavori pubblici. La Direzione centrale patrimonio opera come struttura committente e stazione appaltante per i lavori accentrati, mentre le Direzioni regionali svolgono in via transitoria le funzioni di struttura committente e gestiscono la gara e l’esecuzione per gli appalti decentrati.

In questo contesto, il RUP svolge un ruolo di raccordo tra le diverse strutture e agisce con autonomia e terzietà, rispondendo al dirigente responsabile del programma dei lavori. In particolare:

• propone la procedura di affidamento e valida gli elaborati di gara, verificandone la coerenza con la documentazione tecnica;
• supervisiona l’iter di scelta del contraente fino alla stipula del contratto;
• nella fase esecutiva coordina le attività tecniche del cantiere e quelle amministrative di gestione del contratto, inclusi stati di avanzamento, autorizzazioni a subappalti e varianti, penali e risoluzioni, fino al certificato di regolare esecuzione o al collaudo.

Rapporti con progettisti, direttore dei lavori e organo di collaudo

La circolare chiarisce i rapporti del RUP con le principali figure tecniche:

• con i progettisti, coordina la redazione dei progetti di fattibilità, definitivo ed esecutivo, verificandone la coerenza con il documento di indirizzo e la normativa vigente;
• con il soggetto incaricato delle verifiche del progetto, procede alla validazione del progetto posto a base di gara sulla base del rapporto conclusivo e delle eventuali controdeduzioni del progettista, secondo l’art. 26 del codice;
• con il direttore dei lavori, promuove la costituzione dell’ufficio di direzione dei lavori, che è istituito con atto del Coordinatore generale o regionale prima della gara;
• con l’organo di collaudo, trasmette la documentazione tecnica e contabile necessaria e ne conserva copia conforme.

La circolare richiama infine la necessità che gli incarichi di supporto e le funzioni tecniche siano formalizzati prima dell’avvio delle attività per cui sono stati conferiti, e che il gruppo di supporto al RUP operi secondo le direttive di quest’ultimo, in un rapporto di coordinamento e non gerarchico.