Sentenza n. 7931/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La docente aveva impugnato il decreto ministeriale n. 635 del 15 marzo 2024, che aveva negato il riconoscimento del titolo rilasciato dall’Università Dimitrie Cantemir di Tirgu Mures. Il diniego si fondava sia sulla mancata dimostrazione che l’attestato fosse un titolo ufficiale e abilitante in Romania, sia sull’esito negativo del confronto tra la formazione estera e quella prevista in Italia. Il TAR aveva accolto il ricorso, ravvisando l’illegittimità dell’assunto sulla natura non abilitante, carenze di contraddittorio e istruttoria, motivazione insufficiente sulla diversità dei percorsi e sull’impossibilità di prescrivere misure compensative, nonché insufficiente giustificazione dell’incompatibilità tra corso e attività lavorativa svolta in Italia. Il Ministero ha appellato deducendo: erroneità nel ritenere l’attestato abilitante e riconoscibile; erroneità nel ritenere violato il contraddittorio procedimentale; insussistenza di un dovere ministeriale di acquisire autonomamente documenti non prodotti; adeguatezza della comparazione e della motivazione del diniego; contrasto della sentenza con gli orientamenti giurisprudenziali. L’appellata ha sostenuto che l’istruttoria fosse incompleta, che il confronto non fosse individualizzato e che le eventuali differenze potessero essere colmate con misure compensative.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR è riformata; il ricorso di primo grado è respinto. Il diniego contiene un confronto concreto, analitico ed esaustivo, articolato nel provvedimento su più pagine, tra il percorso romeno e quello previsto dal d.m. 30 settembre 2011. Sono state rilevate, tra l’altro, la mancata differenziazione per ordine e grado scolastico e per tipologia di disabilità, l’apertura dei corsi anche a personale non scolastico, la carenza di documentazione su laboratori e tirocinio e l’assenza di elementi sullo svolgimento dell’esame finale. Tali lacune giustificano la conclusione che la formazione non consenta l’accesso alla professione di docente specializzato in Italia e che le differenze non siano colmabili con misure compensative, le quali non possono trasformarsi in un nuovo percorso abilitativo individuale. Il primo e il quarto motivo d’appello sono fondati e assorbenti; è inoltre fondato il secondo motivo: il preavviso di rigetto non avrebbe potuto condurre a un esito diverso, poiché la comparazione documentata escludeva i presupposti per il riconoscimento e non residuava un margine decisionale modificabile dall’apporto procedimentale. Il giudice considera altresì fondata la censura relativa alla natura non abilitante dell’attestato: la richiedente aveva prodotto soltanto la certificazione universitaria di superamento di un corso di formazione continua, non un titolo rilasciato dall’autorità competente romena che attestasse l’abilitazione all’insegnamento di sostegno. Le altre censure d’appello restano assorbite nei limiti indicati dalla decisione. La motivazione comparativa, autonomamente idonea a sorreggere il diniego, rende superfluo esaminare la distinta ragione relativa alla coincidenza temporale tra corso e lavoro svolto in Italia. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  ove l’esame comparativo dei titoli accerti che le conoscenze e le qualifiche attestate dal titolo estero (del “Paese di provenienza”) corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante (“Paese di destinazione”), quest’ultimo è tenuto a riconoscere che il titolo in questione soddisfa le condizioni imposte dalle predette disposizioni.

  Il riconoscimento è dovuto quando il confronto accerta la corrispondenza delle conoscenze e qualifiche; in caso di corrispondenza parziale possono essere richieste le conoscenze mancanti e, in presenza di differenze sostanziali, possono essere stabilite misure compensative.

• direttiva 2005/36/CE

  il diritto dell’Unione (in particolare, gli articoli 45 e 49 TFUE) non impone allo Stato membro ospitante un obbligo di prendere in considerazione, nell’ambito dell’esame di una domanda di riconoscimento delle qualifiche professionali, un titolo di formazione ottenuto in un altro Stato membro che non sia legalmente riconosciuto da tale Stato e sia privo di qualsiasi carattere ufficiale in detto Stato.

  Non sussiste l’obbligo di considerare, ai fini del riconoscimento, un titolo straniero privo di riconoscimento legale e di carattere ufficiale nello Stato di origine.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Infatti, il Ministero ha dimostrato, sulla base della valutazione analitica del percorso formativo, l’impossibilità del riconoscimento del titolo e l’inutilità a tal fine dell’esercizio di ulteriori poteri istruttori, con il corollario che l’invio del c.d. preavviso di diniego non avrebbe potuto condurre ad un approdo diverso: di qui l’infondatezza della censura dedotta dalla ricorrente in primo grado, dato che l’assenza dei presupposti per il riconoscimento del titolo, emergente dalla riferita comparazione dei percorsi formativi, non lasciava alla P.A. alcun margine per un esito diverso del procedimento, che l’apporto procedimentale del richiedente non avrebbe comunque potuto mutare.

  Nel caso deciso, l’omissione del preavviso di rigetto non ha determinato l’illegittimità del diniego, perché l’istruttoria analitica dimostrava l’assenza dei presupposti per il riconoscimento e l’apporto dell’interessata non avrebbe potuto modificare l’esito.

• artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007

  Da tale comparazione, svolta in concreto dal Ministero rispetto ai titoli formativi, è emerso che, a prescindere dalla valenza formale del titolo rilasciato dall’Università romena (“Adeverinta”), le conoscenze acquisite all’estero dalla richiedente non sono sufficienti a giustificare un’equipollenza di formazione (eventualmente conseguibile colmando il divario mediante misure compensative) e, quindi, non possono portare a riconoscere al titolo estero il richiesto valore abilitante.

  La valutazione della domanda deve confrontare concretamente i percorsi e le qualifiche; la decisione non ricava dagli artt. 16 e 17 un obbligo di acquisizione autonoma della documentazione che, nel caso, non era idonea a superare il divario formativo.

• d.m. 30 settembre 2011

  E all’esito di tale confronto, il diniego di riconoscimento viene motivato dal decreto: - con il carattere non differenziato dei corsi seguiti dall’interessata, trattandosi di un corso unico per ogni ordine e grado di scuola, al contrario della disciplina stabilita in Italia dal già citato d.m. 30 settembre 2011, che contempla un corso di formazione specifica di un anno per ciascun ordine e grado di scuola; a tale specificità corrisponde in Italia, a differenza che per il corso seguito in Romania, una diversità di materie, contenuti, obiettivi del corso, nonché di conoscenze teoriche e competenze pratiche psicologiche, pedagogiche, didattiche, organizzative e relazionali con riferimento a ciascun ordine e grado di scuola;

  Il d.m. costituisce il parametro nazionale di comparazione della formazione estera; la mancata specializzazione per ordine e grado e le carenze su contenuti, laboratori, tirocinio ed esame finale possono sostenere il diniego se risultano da un confronto concreto e motivato.

• artt. 5 e 13 d.lgs. 249/2010

  il provvedimento con cui il Ministero ha denegato il riconoscimento del titolo estero, in disparte la natura di detto titolo, è correttamente motivato avuto riguardo alla comparazione del percorso effettuato dalla richiedente in Romania con la disciplina dettata in Italia dal d.m. 30 settembre 2011 (contenente “criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno” ai sensi degli artt. 5 e 13 del d.lgs. n. 249/2010) per l’abilitazione sul sostegno.

  Gli artt. 5 e 13 sono richiamati come base della disciplina nazionale dei corsi di specializzazione sul sostegno, assunta quale parametro per il raffronto formativo.

• art. 11 direttiva 2005/36/CE

  E, invero, diversamente da quanto affermato dal giudice di prime cure, l’odierna appellata, al momento della presentazione della domanda di riconoscimento del titolo formativo conseguito in Romania, non aveva depositato, a corredo della propria istanza, alcun attestato o titolo avente natura abilitante all’insegnamento sul sostegno rilasciato dal competente Ministero rumeno (con espressa indicazione delle fasce d’età a cui l’interessato può insegnare), ma solamente un attestato di conclusione di un corso di formazione professionale, annoverabile tra i percorsi formativi previsti nell’ordinamento rumeno per la formazione continua dei docenti già in servizio, rilasciato dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures.

  Il giudice ritiene che la documentazione prodotta non attestasse una qualifica abilitante ufficiale nello Stato d’origine, ma soltanto la conclusione di un corso universitario di formazione continua; tale carenza concorre a escludere l’idoneità del titolo al riconoscimento.

• art. 98 c.p.a.

  Con ordinanza n. 3230 del 3 settembre 2025, l’istanza cautelare del Ministero è stata accolta, in quanto assistita sia dal fumus boni iuris sotto l’assorbente profilo della sussistenza, nel diniego impugnato, di una diffusa disamina della formazione seguita dalla ricorrente nel Paese di provenienza (Romania) e della sua inidoneità all’accesso alla professione regolamentata nel Paese di destinazione (Italia) – con conseguente non manifesta irragionevolezza del diniego di riconoscimento del titolo di formazione estero ai fini dell’esercizio della professione di docente di sostegno - che dal periculum in mora, sotto il profilo della prevalenza, in una logica di contemperamento degli interessi, dell’interesse pubblico ad evitare che le funzioni dell’insegnamento siano demandate a personale non adeguatamente qualificato.

  Nella fase cautelare l’art. 98 c.p.a. ha consentito di sospendere l’esecutività della sentenza di primo grado, ravvisando fumus nel confronto motivato svolto dal Ministero e periculum nella necessità di evitare l’affidamento dell’insegnamento a personale ritenuto non adeguatamente qualificato.

Massime di principio

• Nel riconoscimento di qualifiche professionali conseguite in un altro Stato membro, l’amministrazione deve svolgere un confronto concreto tra conoscenze e qualifiche attestate dal titolo e requisiti nazionali. La corrispondenza comporta il riconoscimento; la corrispondenza parziale può giustificare la richiesta delle competenze mancanti; differenze sostanziali possono giustificare misure compensative, purché queste siano realmente integrative e non si trasformino in un nuovo percorso abilitativo individuale.
• Il diniego di riconoscimento di una formazione estera è legittimamente sostenuto da una comparazione analitica e individualizzata che identifichi le lacune rispetto alla disciplina nazionale e spieghi perché esse non siano colmabili con misure compensative. Nel caso della specializzazione sul sostegno, la differenziazione per ordine e grado scolastico, per tipologia di disabilità, la formazione pratica e laboratoriale, il tirocinio e l’esame finale possono costituire elementi pertinenti del confronto.
• Il diritto dell’Unione non impone allo Stato ospitante di prendere in considerazione, ai fini del riconoscimento professionale, un titolo ottenuto in un altro Stato membro che non sia legalmente riconosciuto né abbia carattere ufficiale nello Stato di origine.
• L’omesso preavviso di rigetto non comporta l’illegittimità del diniego quando l’istruttoria dimostri che mancano i presupposti sostanziali per l’accoglimento e che l’apporto partecipativo dell’interessato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.
• L’amministrazione può fondare il diniego su una motivazione autonoma e sufficiente risultante dalla comparazione sostanziale dei percorsi formativi; se tale ragione è idonea da sola a sorreggere l’atto, le ulteriori ragioni plurime non decisive possono restare non esaminate.

Come è indicizzato