Sentenza n. 1326/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

I proprietari hanno impugnato gli atti con cui il Comune ha scelto l’acquisizione sanante di aree già oggetto di occupazione sine titulo, chiedendo la restituzione e il ripristino dei terreni e il risarcimento dei danni, quantificati in 496.000 euro, oltre rivalutazione e interessi; hanno inoltre chiesto 70.000 euro per spese legali relative a precedenti giudizi. Hanno dedotto: insussistenza dei presupposti dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, mancata comparazione degli interessi e difetto di motivazione sulle ragioni eccezionali dell’acquisizione; violazione delle garanzie partecipative e del contraddittorio rafforzato; incompetenza della Giunta e illegittima separazione della decisione tra Giunta e Consiglio; difetto di attualità dell’utilizzazione pubblica; inclusione nell’acquisizione di aree asseritamente mai occupate, in conseguenza del frazionamento del 2016 e della mancata ricostruzione dei confini; sviamento, perché l’acquisizione sarebbe stata strumentalizzata per perseguire l’usucapione e subordinare il pagamento all’accertamento della proprietà; omessa notifica degli atti; errata determinazione dell’indennità mediante il valore agricolo medio, anziché il valore di mercato. Hanno anche contestato l’occupazione e chiesto il risarcimento per perdita del godimento, lucro cessante e danno emergente.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure procedimentali: la decisione di ricondurre a legalità l’occupazione spettava al Consiglio comunale; la proposta della Giunta poteva includere la stima dell’indennità senza configurare una duplicazione o un frazionamento illegittimo della decisione. Non era necessaria una nuova comunicazione di avvio o una bozza del provvedimento: i proprietari conoscevano il procedimento e avevano già rappresentato le proprie ragioni; inoltre, il Comune stava dando esecuzione a una sentenza. La mancata notifica della deliberazione consiliare non ne determinava invalidità né inottemperanza, fermo restando che il successivo provvedimento formale di acquisizione dovrà essere notificato e che la notifica rileva per gli effetti propri dell’atto e per gli adempimenti successivi. Ha respinto le censure di merito: l’attualità dell’occupazione è stata ritenuta sussistente, anche considerando che l’occupazione di fatto era proseguita e che la disponibilità materiale delle aree era stata oggetto della controversia possessoria civile. Il frazionamento non aveva ampliato la superficie delle particelle, ma ne aveva modificato la numerazione; le contestazioni sull’esatta consistenza e sui confini della proprietà richiedono un’azione davanti al giudice ordinario, ferma la possibile richiesta di retrocessione parziale delle aree non necessarie. La motivazione dell’acquisizione è stata giudicata sufficiente in rapporto alla destinazione pluridecennale dell’area a parco e impianti sportivi, alle opere esistenti, alla volontà comunale di mantenerne la funzione pubblica e all’impraticabilità di soluzioni alternative. La clausola che subordinava il pagamento alla verifica della titolarità è stata considerata neutra e non dimostrativa di sviamento; il Comune dovrà comunque porre in essere gli atti conseguenti e pagare o depositare l’indennità offerta. Il motivo sulla quantificazione dell’indennità è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: la controversia sulla misura dell’indennità spetta alla Corte d’appello di Ancona, una volta comunicato formalmente l’importo ed esauriti i rimedi amministrativi. Respinte le domande di restituzione e risarcimento perché presupponevano l’annullamento dell’acquisizione; la domanda per le spese di precedenti giudizi era comunque da respingere, poiché la loro liquidazione compete ai giudici di quei giudizi. Ricorso dunque in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile. I ricorrenti sono stati condannati, in solido, a 2.000 euro oltre accessori per le spese del giudizio in favore del Comune, con compensazione verso Ministero e Prefettura, e a una sanzione di 650 euro, pari al contributo unificato, per il superamento non autorizzato dei limiti dimensionali dell’atto.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  se l’amministrazione opta per l’acquisizione sanante, la misura del risarcimento è già fissata dall’art. 42-bis del T.U. n. 327/2001 (si tratta, rispettivamente, del 10% dell’indennità di espropriazione per quanto concerne il danno non patrimoniale e del 5%, salvo la dimostrazione di un danno maggiore, dell’indennità per quanto concerne il danno patrimoniale da occupazione illegittima), mentre per quanto concerne il calcolo dell’indennità si fa riferimento agli ordinari criteri di determinazione dell’indennità di espropriazione.

  Quando l’amministrazione ricorre all’acquisizione sanante, il ristoro per il pregiudizio da occupazione è regolato dall’art. 42-bis: la misura del danno patrimoniale e non patrimoniale segue i parametri previsti dalla norma, mentre l’indennità è determinata secondo i criteri ordinari dell’indennità di espropriazione.

• art. 53 d.P.R. 327/2001

  Pertanto, in questo caso una eventuale domanda risarcitoria si converte automaticamente nella domanda di rideterminazione dell’indennità, domanda che va però proposta al giudice ordinario ai sensi dell’art. 53 del T.U. n. 327/2001;

  La controversia sulla rideterminazione dell’indennità dovuta in conseguenza dell’acquisizione sanante appartiene al giudice ordinario; la domanda risarcitoria, quando diretta in sostanza a contestare l’importo dell’indennità, è ricondotta a tale domanda.

• art. 21-bis l. 241/1990

  Infatti, se è certamente vero che l’art. 42-bis, comma 4, del T.U. n. 327/2001 stabilisce che il provvedimento di acquisizione sanante va notificato ai destinatari, è altrettanto vero che tale disposizione va letta ed interpretata sia alla luce della norma di carattere generale di cui all’art. 21-bis della L. n. 241/1990, sia alla luce delle specifiche finalità che la notifica dell’atto ablatorio assume nell’ambito del procedimento espropriativo delineato dal T.U.

  La notifica del provvedimento di acquisizione sanante si inquadra nella regola generale dell’art. 21-bis per gli atti limitativi della sfera giuridica del destinatario e va letta anche considerando le sue specifiche funzioni nel procedimento espropriativo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Va in effetti ricordato che la partecipazione al procedimento amministrativo, e salvo che non si tratti di procedimenti avviati a istanza di parte (per i quali vale il disposto dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990), non contempla la condivisione della fase decisoria, nella quale la P.A. deve operare “in solitudine”.

  La partecipazione procedimentale non attribuisce al privato un diritto a condividere la fase decisoria; il preavviso previsto dall’art. 10-bis riguarda i procedimenti avviati a istanza di parte.

• art. 40, comma 1, lett. d), e comma 2, c.p.a.

  ma se così non fosse queste nuove doglianze sarebbero inammissibili per violazione dell’art. 40, comma 1, let. d), e comma 2, c.p.a., visto che la memoria non distingue una parte in fatto da una parte in diritto;

  Le nuove censure formulate con una memoria che non rispetti i requisiti di articolazione dell’atto introduttivo, distinguendo parte in fatto e parte in diritto, sono inammissibili.

• art. 13-ter, commi 5 e 5-bis, allegato 2 d.lgs. 104/2010

  Per le ragioni sopra esposte il Tribunale ritiene di dover applicare il disposto dell’art. 13-ter, comma 5, dell’allegato 2 al D.Lgs. n. 104/2010, e dunque i ricorrenti vanno condannati al pagamento di una somma pari al contributo unificato versato per l’iscrizione a ruolo del presente ricorso, in aggiunta al contributo già versato.

  Il superamento dei limiti dimensionali senza preventiva autorizzazione può comportare una sanzione pecuniaria; il giudice ne determina l’importo considerando l’entità del superamento e la complessità o dimensione degli atti. Nel caso concreto è stata applicata una somma pari al contributo unificato.

• art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. 267/2000

  Come il Tribunale ha già affermato nella sentenza n. 565/2025, “…la decisione circa le modalità con cui ricondurre la situazione alla piena legalità rientra nelle competenze dell’organo di indirizzo politico-amministrativo, ossia del Consiglio Comunale, il quale può poi delegare al dirigente del Settore l’adozione del provvedimento formale di acquisizione al patrimonio pubblico del bene immobile utilizzato de facto dall’amministrazione (così Cons. Stato, n. 668/2021).

  La scelta politica-amministrativa tra le modalità di regolarizzazione dell’occupazione illegittima compete al Consiglio comunale; il dirigente può essere incaricato di adottare l’atto formale di acquisizione, ma la decisione sostanziale non è rimessa alla Giunta o al dirigente.

Massime di principio

• La decisione di ricondurre a legalità un’occupazione sine titulo mediante acquisizione sanante o restituzione compete all’organo comunale di indirizzo politico-amministrativo; il dirigente può curare l’adozione dell’atto formale di acquisizione in esecuzione della scelta consiliare.
• L’acquisizione sanante può essere adottata anche senza una previa pronuncia giurisdizionale che la imponga e può riguardare beni ulteriori rispetto a quelli coinvolti in un giudizio sul silenzio, poiché il dovere dell’amministrazione di eliminare l’occupazione illegittima è permanente e l’esercizio del potere non dipende dal giudicato.
• Il provvedimento di acquisizione sanante è sindacabile dal giudice amministrativo per i suoi vizi propri; la domanda di restituzione e quella risarcitoria connesse possono essere esaminate solo dopo l’annullamento dell’atto e in assenza di margini per il riesercizio del potere.
• La partecipazione procedimentale non comporta un diritto del privato a intervenire nella fase decisoria né impone, in un procedimento non avviato a istanza di parte, la trasmissione preventiva di una bozza del provvedimento; non è necessaria una nuova interlocuzione quando gli interessati abbiano già rappresentato le proprie ragioni e l’amministrazione dia esecuzione a una decisione giurisdizionale.
• La contestazione della misura dell’indennità prevista per l’acquisizione sanante, anche se formulata come domanda risarcitoria, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario; il giudice amministrativo conserva la cognizione sull’impugnazione dell’atto per vizi propri e sulle domande restitutorie e risarcitorie conseguenti all’eventuale annullamento.
• La sanzione per il superamento non autorizzato dei limiti dimensionali degli atti processuali è pecuniaria e può essere applicata indipendentemente dall’esito del giudizio; la sua quantificazione deve considerare l’entità del superamento e la complessità o dimensione degli atti.

Come è indicizzato