Cassazione Civile, Ordinanza n. 15978/2026 del 24/05/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da una convenzione stipulata nel 1997 tra un Comune e il titolare di una ditta individuale, poi deceduto, avente ad oggetto attività di supporto all'accertamento, al rapporto con i contribuenti e con il concessionario, finalizzate al recupero dell'evasione e al riordino dell'ICI. A fronte del mancato pagamento del compenso, il prestatore aveva chiesto decreto ingiuntivo per una somma rilevante; il Comune aveva proposto opposizione eccependo difetto di giurisdizione e nullità del contratto, deducendo che la delibera autorizzativa era stata adottata dalla giunta anziché dal consiglio comunale e che mancava una procedura di evidenza pubblica. Dopo vicende di merito sulla giurisdizione e sulla natura del rapporto, la Corte d'appello aveva rigettato la domanda degli eredi ritenendo che il contratto fosse un appalto di servizi pubblici, soggetto a gara, e che la trattativa privata fosse illegittima in assenza di urgenza imprevedibile. In cassazione gli eredi hanno dedotto: 1) violazione dell'art. 2909 c.c. per la formazione di un giudicato sulla natura e validità del rapporto derivante dalla precedente sentenza sulla giurisdizione; 2) violazione delle norme sul servizio/appalto e sull'affidamento a trattativa privata, sostenendo che si trattasse di mera attività prodromica e di supporto, o di collaborazione esterna ad alta professionalità, e che vi fossero ragioni di urgenza; 3) ulteriore violazione dell'art. 2909 c.c. e vizio di motivazione, per avere la Corte d'appello limitato il giudicato alla sola giurisdizione; 4) violazione delle norme sugli affidamenti comunali e sull'art. 51 della legge n. 142 del 1990; 5) violazione di varie disposizioni sulla nullità/annullabilità degli atti amministrativi e sulla pretesa impossibilità di dichiarare nullo il contratto a valle, lamentando che si trattasse al più di annullabilità e che il giudice ordinario non potesse disapplicare l'atto amministrativo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto inammissibili i motivi con cui gli eredi pretendevano di far valere un giudicato più ampio di quello effettivamente formato: la precedente decisione sulla giurisdizione aveva qualificato il rapporto come appalto di servizi pubblici e aveva affermato la giurisdizione ordinaria solo per la fase esecutiva, senza produrre un giudicato sostanziale sulla validità del contratto. Ha inoltre reputato corretta la conclusione della Corte d'appello circa la necessità della procedura di evidenza pubblica, escludendo che ricorressero le condizioni di impellente urgenza per la trattativa privata. Quanto al quinto motivo, la Corte ha osservato che la motivazione della sentenza impugnata andava corretta in parte, ma l'esito restava fermo: la stipulazione senza gara integrava una violazione grave idonea a giustificare la dichiarazione di nullità/inefficacia del contratto a valle; in ogni caso, la delibera comunale era viziata per incompetenza dell'organo che l'aveva adottata, con conseguente illegittimità dell'atto presupposto. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico dei ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 2909 c.c.

  la precedente sentenza sulla sola giurisdizione non produce giudicato sostanziale sulla validità del contratto né preclude l'esame del merito in altro giudizio; il giudicato copre il dedotto e il deducibile solo entro l'oggetto deciso.

• art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.

  richiamato dai ricorrenti per dedurre un vizio motivazionale, ma la censura è stata ritenuta inammissibile o infondata nei diversi motivi.

• d.lgs. n. 157 del 1995, art. 6

  per gli appalti di servizi era richiesta una procedura di aggiudicazione mediante gara, salvo i casi consentiti dalla legge.

• d.lgs. n. 157 del 1995, art. 7

  la trattativa privata senza bando è ammessa solo in presenza di impellente urgenza determinata da avvenimenti imprevedibili non imputabili all'amministrazione.

• L. n. 142 del 1990, art. 32, comma 2, lett. f)

  per l'assunzione o l'affidamento di servizi pubblici occorreva la competenza del consiglio comunale, non della giunta.

• L. n. 142 del 1990, art. 51, comma 7

  consente al regolamento comunale di prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità, ma non autorizza di per sé l'ente a ricorrervi in assenza di una previsione regolamentare e della relativa indicazione nell'atto.

• art. 1418 c.c.

  la violazione di norme imperative nella fase di formazione del contratto può determinarne la nullità.

• art. 21-septies L. n. 241 del 1990

  citato dai ricorrenti nel tentativo di sostenere la nullità dell'atto amministrativo, ma non decisivo ai fini dell'esito.

• art. 21-octies, comma 1, L. n. 241 del 1990

  richiamato dai ricorrenti, senza che ne sia ricavato un effetto favorevole nel caso concreto.

• art. 29 L. n. 241 del 1990

  richiamato dai ricorrenti tra le norme sui vizi dell'atto amministrativo.

• art. 34, comma 1, lett. a), L. n. 241 del 1990

  richiamato dai ricorrenti tra le norme invocate contro la declaratoria di nullità del contratto.

• art. 21-nonies L. n. 241 del 1990

  richiamato dai ricorrenti in relazione all'annullamento d'ufficio, ma non risolutivo nel giudizio.

• artt. 4 e 5 L. 20 marzo 1865, All. E

  richiamati dai ricorrenti sul tema della disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi.

• art. 288 r.d. n. 383 del 1934

  richiamato dalla Corte d'appello per affermare la nullità delle deliberazioni adottate fuori delle attribuzioni dell'organo deliberante; la Cassazione osserva che la motivazione va corretta ma l'esito resta fermo.

• art. 245-bis d.lgs. n. 163 del 2006

  citato come conferma della rilevanza grave dell'affidamento senza bando, idoneo a comportare l'inefficacia del contratto a valle.

• art. 121, comma 2, c.p.a.

  richiamato per ribadire che, nei casi di grave violazione procedimentale, il contratto può essere privo di effetti.

• art. 2, comma 5, direttiva 2007/66/CE

  "gli Stati membri assicurano che un contratto sia considerato privo di effetti"

  richiamata come fonte eurounitaria che impone l'inefficacia del contratto aggiudicato senza previa pubblicazione del bando nei casi previsti.

• art. 1441 c.c.

  richiamato per evidenziare che l'annullabilità può essere fatta valere solo dalla parte nel cui interesse è stabilita, non automaticamente da chiunque.

• art. 132 c.p.c.

  richiamato dai ricorrenti con il vizio di motivazione apparente, ma la Corte ha ritenuto che la motivazione fosse effettivamente presente.

Massime di principio

• La sentenza che si pronuncia soltanto sulla giurisdizione, se resa da un giudice diverso dalle Sezioni Unite della Cassazione, non forma giudicato sostanziale sulla validità del rapporto o sulla fondatezza della domanda: il giudicato copre solo la specifica questione decisa.
• La qualificazione del rapporto come appalto di servizi pubblici impone, per la stipulazione, il rispetto delle procedure di evidenza pubblica previste ratione temporis; la trattativa privata senza bando è ammissibile solo in presenza di urgenza impellente e imprevedibile non imputabile all'amministrazione.
• La violazione grave delle regole di gara, specie l'affidamento senza previa pubblicazione del bando, può incidere sulla sorte del contratto a valle fino a determinarne la nullità o l'inefficacia, senza che sia necessario un automatismo assoluto ma con un esito coerente con la gravità della violazione.
• L'incompetenza dell'organo che adotta la delibera presupposta può riflettersi sulla validità del contratto successivamente stipulato, quando l'atto amministrativo costituisce antecedente necessario della volontà negoziale dell'ente.
• La deduzione per la prima volta in appello di un diverso schema giuridico del rapporto o di una diversa base regolamentare dell'affidamento integra questione nuova, se non emerge dagli atti e dalla delibera originaria.
• Le censure di ricorso per cassazione che si limitano a reiterare doglianze già esaminate o a contrapporre una diversa lettura dei fatti senza specifica critica alla ratio decidendi sono inammissibili.

Come è indicizzato