Sentenza n. 7977/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Ministero e la Soprintendenza hanno impugnato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva annullato gli atti ai fini del riesame, deducendo che il premio del 9,25% era stato correttamente determinato secondo la circolare ministeriale n. 29/2021 per una scoperta non fortuita avvenuta durante scavi sottoposti ad assistenza archeologica, che la quota del 15% richiamata dal TAR riguardava fattispecie diverse e che le spese sostenute dalla società non dovevano essere rimborsate né incidere sulla stima dei reperti. La società ha proposto appello incidentale sostenendo che la scoperta era fortuita e che, in ogni caso, quale proprietaria e scopritrice aveva diritto alla maggiorazione prevista dall’art. 92, comma 2, del d.lgs. 42/2004; ha contestato la soglia minima del premio individuata dal TAR, chiedendo anche il rimborso di € 54.000 per le spese di ritrovamento, conservazione e trasporto, e ha censurato la compensazione delle spese processuali. Ha inoltre eccepito l’inammissibilità dell’appello principale per mancata impugnazione di un asserito capo autonomo relativo alla partecipazione procedimentale e ha riproposto censure di primo grado.

La decisione

L’eccezione di inammissibilità dell’appello principale è respinta: il richiamo alla partecipazione nella sentenza del TAR era un argomento a sostegno della ratio sul difetto di motivazione, non un capo autonomo; inoltre, per la parte vincolata della determinazione, l’amministrazione ha dimostrato che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. È respinta la tesi della società sulla fortuità: l’area era classificata a rischio archeologico e gli scavi erano stati assoggettati ad assistenza archeologica, sicché il rinvenimento di una necropoli era prevedibile. È però accolto l’appello incidentale quanto all’art. 92, comma 2: il proprietario cui è imputabile, tramite il proprio titolo edilizio e le prescrizioni ricevute, l’attività di scavo che ha condotto al rinvenimento è anche scopritore e ha diritto alla quota aggiuntiva, senza che occorra la fortuità. Il Ministero ha ragione sulla quota proprietaria: per la fattispecie ricorrevano i parametri della combinazione «Ca» della circolare n. 29/2021, che indicava il 9,25% quale percentuale massima; la motivazione fornita in giudizio dimostra che la quota non avrebbe potuto essere più favorevole. È respinta la richiesta di rimborso delle spese, poiché il rimborso previsto dall’art. 90, comma 4, presuppone una scoperta fortuita; i costi del privato non modificano il valore dei reperti e rilevano, secondo i criteri applicabili, nella graduazione del premio. È respinta anche la pretesa di una soglia minima del 30%: l’art. 92, comma 2, stabilisce un limite massimo pari alla metà del valore, ma non una soglia minima. In sede di riedizione del potere l’amministrazione dovrà mantenere la quota del 9,25% spettante come proprietaria e aggiungere una quota per la qualità di scopritrice, motivandone la misura, tenendo conto del grado di collaborazione e degli oneri sostenuti non già considerati, entro il limite complessivo della metà del valore dei beni, e assicurando la partecipazione della società. La questione della ritenuta alla fonte è nuova e non esaminabile in appello; la riproposizione delle censure di primo grado già espressamente respinte è inammissibile; le istanze istruttorie sono assorbite. Entrambi gli appelli sono accolti in parte e la sentenza del TAR è riformata: il ricorso di primo grado è accolto solo per la mancata applicazione dell’art. 92, comma 2, e respinto quanto al rimborso delle spese e nel resto. Spese di entrambi i gradi compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Per la parte in cui la determinazione del premio applica parametri predeterminati a presupposti pacifici, il suo contenuto ha natura vincolata e l’Amministrazione ha dimostrato in giudizio che non avrebbe potuto essere diverso (art. 21-octies, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241).

  Il vizio relativo alla partecipazione non determina l’annullamento della parte vincolata dell’atto quando l’amministrazione dimostri che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 92, comma 1, d.lgs. 42/2004

  La nozione di scoperta fortuita si ricava in via residuale: è tale il rinvenimento intervenuto al di fuori di un programma di scavi archeologici, anche nell’ambito di un’attività di scavo, purché questa non sia finalizzata al ritrovamento di beni del genere di quelli concretamente rinvenuti; decisivo è il criterio teleologico, che individua il ritrovamento avvenuto «per caso», e come tale non previsto né prevedibile (Cons. Stato, sez. VI, 5 gennaio 2024, n. 207, par. 16.4.3).

  La fortuità va valutata in base alla finalità e prevedibilità del rinvenimento: non è fortuita la scoperta avvenuta durante scavi in un’area a rischio archeologico sottoposti a controllo archeologico, quando il rinvenimento di evidenze archeologiche era atteso.

• art. 92, comma 2, d.lgs. 42/2004

  La norma riconosce un premio non superiore alla metà del valore delle cose ritrovate al proprietario dell’immobile che «sia scopritore della cosa», senza richiedere che la scoperta sia fortuita.

  La maggiorazione spetta al proprietario cui è imputabile l’attività che ha condotto al ritrovamento anche se la scoperta non è fortuita; l’importo complessivo non può superare la metà del valore dei reperti.

• art. 92, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  mentre la lett. c) del comma 1 fa espresso riferimento allo scopritore «fortuito», «lo stesso art. 92 sia al comma 2 (laddove disciplina la posizione del proprietario che sia anche scopritore) che al comma 3 [...] non richiede che la scoperta sia avvenuta “fortuitamente”» (Cons. Stato, sez. VI, n. 1437/2025, par. 6), ed è configurabile il «proprietario scopritore non fortuito avente diritto ex art. 92, comma 2, alla maggiorazione del premio» (ivi, par. 6.1).

  Il requisito della fortuità riguarda il titolo al premio dello scopritore previsto dal comma 1, lett. c), e non può essere esteso alla distinta maggiorazione riconosciuta al proprietario scopritore dal comma 2.

• art. 90, comma 4, d.lgs. 42/2004

  L’art. 90 del Codice disciplina le scoperte fortuite, e il rimborso delle spese di custodia e rimozione previsto dal comma 4 presuppone gli obblighi di conservazione e custodia che i commi precedenti pongono a carico di chi scopre fortuitamente o detiene le cose scoperte. Esclusa la fortuità della scoperta, il rimborso non spetta.

  Il rimborso delle spese di custodia e rimozione previsto dall’art. 90, comma 4, è subordinato alla ricorrenza di una scoperta fortuita e non spetta quando tale carattere sia escluso.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  La questione della ritenuta alla fonte, cui la società fa cenno nel primo motivo dell’appello incidentale, non era stata dedotta con il ricorso di primo grado e non può essere esaminata in questa sede (art. 104, comma 1, c.p.a.).

  In appello non è esaminabile una questione nuova che non sia stata dedotta nel ricorso di primo grado.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La norma riguarda le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate; le censure espressamente respinte possono essere riesaminate in appello solo attraverso l’impugnazione del relativo capo della sentenza (Cons. Stato, sez. II, 3 febbraio 2021, n. 982, par. 8).

  La riproposizione prevista dall’art. 101, comma 2, c.p.a. riguarda soltanto domande ed eccezioni assorbite o non esaminate; le censure respinte richiedono specifica impugnazione del capo.

Massime di principio

• La scoperta archeologica è fortuita soltanto quando il rinvenimento avviene per caso, fuori da un programma di ricerca e in modo non previsto né prevedibile; non è fortuita la scoperta durante lavori in un’area a rischio archeologico sottoposti ad assistenza archeologica, se la prescrizione rende attesa la presenza di evidenze archeologiche.
• Il proprietario cui è imputabile l’attività di scavo che ha condotto al rinvenimento, perché svolta in base al suo titolo edilizio e in esecuzione delle prescrizioni a lui rivolte, può essere qualificato come scopritore ai sensi dell’art. 92, comma 2, d.lgs. 42/2004. Tale maggiorazione non richiede la fortuità, diversamente dal titolo previsto per lo scopritore dall’art. 92, comma 1, lett. c).
• La somma delle quote spettanti al proprietario e allo scopritore non può superare la metà del valore delle cose ritrovate. L’art. 92, comma 2, non fissa una soglia minima; la quota aggiuntiva va motivata e può essere graduata considerando il grado di collaborazione e gli oneri sostenuti dal privato, esclusi quelli già considerati nella quota proprietaria.
• Il rimborso delle spese di custodia e rimozione previsto dall’art. 90, comma 4, d.lgs. 42/2004 presuppone una scoperta fortuita. Le spese sostenute dal privato non modificano il valore di stima dei reperti, ma possono rilevare nella graduazione del premio secondo i criteri applicabili.
• Le percentuali della circolare ministeriale n. 29/2021 non possono restringere l’ambito soggettivo stabilito dall’art. 92 d.lgs. 42/2004; la circolare può invece fornire criteri di quantificazione, nei limiti della legge e senza introdurre soglie minime non previste dalla norma primaria.
• La riproposizione in appello ex art. 101, comma 2, c.p.a. concerne domande ed eccezioni assorbite o non esaminate; una censura espressamente respinta in primo grado deve essere devoluta mediante impugnazione del corrispondente capo.

Come è indicizzato