L.R. Sardegna 2/2016

Riordino del sistema delle autonomie locali della Sardegna

La legge disciplina l’ordinamento delle autonomie locali nella Regione Sardegna, ridisegnando gli ambiti territoriali, le forme associative tra comuni, l’istituzione della città metropolitana di Cagliari e il riassetto delle province. Stabilisce inoltre criteri di finanziamento, trasferimento di funzioni e personale, controlli, organi di garanzia e disposizioni finali.

Finalità, principi e soggetti del sistema locale

La Regione afferma il ruolo dei comuni, singoli o associati, e delle città metropolitane quali soggetti deputati allo svolgimento delle funzioni amministrative secondo sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione. La Regione esercita le proprie funzioni tramite gli enti locali e riconosce autonomia, autodeterminazione, associazionismo e partecipazione democratica delle comunità locali. Viene valorizzato il presidio territoriale dei piccoli centri e delle città, con attenzione all’accesso uniforme ai servizi e all’equilibrio socio-economico.

Definizioni rilevanti

Il testo definisce, tra l’altro, l’ambito territoriale ottimale, la città media, la rete urbana, gli ambiti territoriali strategici, le province soppresse e i commissari/amministratori straordinari. Alcune definizioni originarie relative alla rete metropolitana, alle zone omogenee e alla città metropolitana di Cagliari risultano successivamente abrogate o modificate, ma il sistema resta incentrato su unioni di comuni, reti urbane e città metropolitane.

Programmazione regionale e ambiti territoriali strategici

La Regione promuove le unioni di comuni, in particolare nelle aree svantaggiate, interne, rurali e nei piccoli comuni, e orienta la programmazione allo sviluppo equilibrato e alla coesione. Gli ambiti territoriali strategici sono gli spazi di esercizio delle funzioni di area vasta, nei quali la Regione esercita direttamente o delega funzioni di sviluppo economico-sociale e di pianificazione strategica. L’istituzione di tali ambiti era subordinata a una procedura con assemblee dei sindaci, adesione dei comuni e successiva legge regionale.

Piano di riordino territoriale

Il Piano di riordino territoriale comprende tutti i comuni della Sardegna e serve a delimitare gli ambiti territoriali per aumentare efficienza ed efficacia nella gestione delle funzioni locali. La disciplina prevedeva una procedura con proposta delle città medie, adozione della Giunta, parere consiliare, pubblicazione sul BURAS, possibilità di osservazioni comunali e approvazione finale entro il 30 giugno 2018. Il piano doveva tenere conto della conformazione storica del territorio e salvaguardare le unioni già esistenti.

Unioni di comuni: natura, costituzione e organizzazione

Le unioni di comuni sono enti locali con autonomia normativa, organizzativa e finanziaria, dotati di potestà statutaria e regolamentare. In origine tutti i comuni della Sardegna erano obbligati ad associarsi, salvo i comuni delle città metropolitane e le città medie, con specifiche deroghe per Burcei e per casi particolari di isolamento o continuità territoriale. Le unioni potevano essere costituite da quattro o più comuni contermini con almeno 10.000 abitanti complessivi, oppure da una rete urbana; la previsione della rete metropolitana è poi stata abrogata.

Gli statuti possono prevedere sub-ambiti territoriali per una migliore gestione associata delle funzioni e dei servizi; i comuni insulari possono costituire sub-ambiti. Lo statuto e i regolamenti disciplinano anche scioglimento, successione nei rapporti giuridici, trasferimento del personale e continuità amministrativa.

Gestione associata delle funzioni e obblighi dei comuni

I comuni non appartenenti a unioni dovevano costituirle o aderirvi entro novanta giorni dall’approvazione del piano di riordino territoriale. La Regione può verificare l’inadempimento agli obblighi di gestione associata e attivare il potere sostitutivo dopo un termine di 20 giorni assegnato dall’Assessore competente. Le unioni presentano inoltre un piano triennale con funzioni e servizi da svolgere in forma associata e con indicazione dei risultati attesi in termini di efficienza ed efficacia.

Organi dell’unione di comuni

Gli organi dell’unione sono assemblea dei sindaci, presidente e giunta. L’assemblea è l’organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo ed è composta dai sindaci dei comuni associati o da loro delegati consiglieri comunali. Il presidente è eletto tra i sindaci, rappresenta legalmente l’unione, convoca e presiede assemblea e giunta e sovrintende agli uffici. La giunta è eletta dall’assemblea e deve assicurare rappresentanza dei comuni e di genere.

Personale, organizzazione e dirigenti apicali

L’unione determina dotazione organica e gestione del personale, perseguendo risparmi di spesa. In prima applicazione opera con personale proprio, con personale proveniente dalle province e con personale assegnato dai comuni, mantenendo i rapporti a termine e le collaborazioni esclusive fino alla scadenza.

È previsto un dirigente apicale nelle unioni di comuni; in prima applicazione la scelta privilegia dirigenti provinciali, segretari comunali/provinciali in servizio e dirigenti di comunità montane, mentre a regime la scelta avviene tra i dirigenti degli enti locali individuati dalla normativa statale. Analoga figura è prevista per reti urbane, reti metropolitane e città medie.

Funzioni esercitate dalle unioni di comuni

Le unioni possono svolgere, nel rispetto della normativa statale sulle funzioni fondamentali, un numero ampio di funzioni associate. La legge prevede che la Giunta regionale individui con deliberazione il contenuto delle funzioni fondamentali e che, in caso di inadempienza, si applichi il potere sostitutivo.

Tra le funzioni attribuite e disciplinate in sede di riordino figurano industria, energia, fiere e commercio, turismo, agricoltura, risorse idriche, istruzione, spettacolo, attività culturali, sport e beni culturali. Le unioni possono inoltre svolgere funzioni di responsabile anticorruzione, trasparenza, valutazione e controllo, e stipulare convenzioni per la tutela delle vocazioni produttive del territorio, anche con contributi e finanziamenti nei limiti degli aiuti di Stato.

Finanziamento delle unioni e criteri perequativi

La Regione assicura il finanziamento prioritario delle unioni di comuni, utilizzando il fondo unico regionale. La Giunta riserva una quota percentuale del fondo alle unioni, alle città metropolitane e alle province; prevede decurtazioni crescenti e non inferiori al 30% annuo per i comuni obbligati che non aderiscono; e ripartisce le risorse in base a indici di svantaggio economico-sociale, costi standard, efficacia ed efficienza.

È prevista una graduatoria fondata sul parametro unitario di disagio e una quota aggiuntiva per le unioni comprendenti sub-ambiti insulari. Il finanziamento tiene conto anche del numero di funzioni esercitate oltre quelle obbligatorie.

Rete urbana e rete metropolitana

La rete urbana è presieduta dal sindaco della città media con più abitanti e, per il resto dell’organizzazione, segue le regole delle unioni di comuni. La disciplina originaria della rete metropolitana e le relative funzioni speciali sono state successivamente abrogate.

Città metropolitana di Cagliari

La città metropolitana di Cagliari è istituita con il Comune di Cagliari e altri sedici comuni dell’area vasta cagliaritana. Il sindaco del Comune di Cagliari assume le funzioni di sindaco metropolitano; lo statuto disciplina organizzazione, rapporti con i comuni e coordinamento del territorio metropolitano. Gli organi sono sindaco metropolitano, consiglio metropolitano e conferenza metropolitana.

La città metropolitana subentra alla Provincia di Cagliari per il proprio territorio nei rapporti attivi e passivi, nei beni, nel personale e nei procedimenti connessi alle funzioni trasferite. Il personale trasferito conserva posizione giuridica ed economica, anzianità di servizio e trattamento in godimento. La Regione trasferisce le risorse finanziarie necessarie a valere sul fondo unico.

Province: riordino territoriale, organi e fase transitoria

Fuori dal territorio metropolitano, la Sardegna è suddivisa in province disciplinate dalla legge e dallo statuto. Il testo consolida il passaggio a un sistema di province con amministratori straordinari in fase transitoria e organi elettivi di secondo grado.

Le circoscrizioni provinciali corrispondono all’assetto antecedente alla riforma del 2001, con specifiche variazioni: Provincia del Sud Sardegna corrispondente alla ex Provincia di Cagliari al netto dei comuni metropolitani; aggregazione di alcuni comuni alla Provincia di Oristano e ad altre province; e assetto della provincia comprendente Olbia con l’aggregazione di Budoni e San Teodoro.

La Giunta approvava uno schema di assetto provinciale con città metropolitana di Cagliari e province di Sassari, Nuoro, Oristano e Sud Sardegna. Successive modifiche hanno inciso profondamente su questa disciplina.

Amministratori straordinari e organi provinciali

La Giunta nomina amministratori straordinari per Sassari, Nuoro, Oristano e Sud Sardegna, inizialmente fino al 31 dicembre 2017; per la transizione della Provincia di Cagliari è previsto un amministratore straordinario fino al 31 dicembre 2016. Ai commissari sono attribuiti i poteri del presidente, della giunta e del consiglio provinciale.

Il presidente della provincia è eletto in secondo grado, dura in carica quattro anni e decade con la cessazione dalla carica di sindaco. Il consiglio provinciale è composto dal presidente e da un numero variabile di componenti in base alla popolazione della provincia. La disciplina elettorale rinvia alla legge statale sulle città metropolitane e province, con voto ponderato secondo fasce demografiche dei comuni.

Funzioni provinciali e beni/rapporti in transizione

Le province esercitano in via transitoria le funzioni fondamentali previste dalla legislazione statale e, per quanto non disposto, continuano a svolgere le funzioni attribuite dalle leggi regionali vigenti. Sono previste funzioni di coordinamento in materia di manutenzione del reticolo idrografico e interventi di tutela del territorio.

Il testo conteneva inoltre disposizioni sul subentro della Regione in alcune istituzioni e consorzi della Provincia di Nuoro, sulla costituzione di fondazioni sostitutive e sulla gestione dei relativi contributi regionali; tali parti sono oggi rilevanti solo come disciplina storica dei passaggi istituzionali.

Mobilità del personale e salvaguardia occupazionale

Il personale delle province soppresse e delle altre province è soggetto a procedure di mobilità verso altre amministrazioni pubbliche, secondo criteri e modalità definiti dalla Giunta. Il trasferimento del personale alle nuove amministrazioni subentranti non rileva ai fini dei limiti statali di spesa del personale.

Per gli enti locali sono previste procedure di reclutamento speciale transitorio, concorsi con premialità per chi abbia già maturato servizio nell’amministrazione e procedure di stabilizzazione per personale a termine con determinati requisiti. La città metropolitana, le città medie e le province possono applicare il contratto nazionale giornalistico al personale degli uffici stampa, nei limiti della disciplina di contenimento della spesa.

Polizia locale

Il personale della polizia provinciale resta nelle dotazioni organiche delle province e della città metropolitana per le funzioni di vigilanza connesse alle funzioni di area vasta. Province e città metropolitana rideterminano in aumento la dotazione organica in corrispondenza di tale personale e garantiscono il permanere delle funzioni di polizia provinciale e metropolitana.

Controlli, pubblicità degli atti e istituti di garanzia

È abolito il controllo eventuale sugli atti degli enti locali. In caso di mancata adozione di atti obbligatori opera il potere sostitutivo regionale. Le deliberazioni degli enti locali devono essere pubblicate entro dieci giorni, o entro sette giorni se immediatamente eseguibili, e restano pubblicate per quindici giorni salvo termini più lunghi previsti dalla legge.

Nuovi comuni e consorzi

Per l’istituzione di nuovi comuni si applica il limite demografico del TUEL; è abrogata la disciplina regionale previgente. I consorzi costituiti per funzioni comunali sono sciolti e l’unione di comuni territorialmente competente subentra nei rapporti, nei beni e nel personale. Alcuni consorzi per la gestione dei servizi possono continuare solo per la parte di servizio, secondo le norme vigenti.

Revisione legale dei conti

I revisori degli enti locali sono individuati mediante estrazione pubblica dal primo rinnovo successivo all’entrata in vigore della legge. L’Assessorato regionale tiene un elenco di professionisti iscritti nei registri dei revisori legali e dei dottori commercialisti ed esperti contabili. La durata dell’incarico è triennale, rinnovabile una sola volta; sono previste regole differenziate per revisore unico e collegio, quote di genere e possibilità di rinnovo del mandato nei limiti stabiliti.

Pari opportunità negli organi non elettivi

Gli organi assembleari degli enti locali devono garantire almeno una presenza per genere nelle nomine e designazioni presso enti, aziende e istituzioni, con il vincolo che nessuno dei due sessi sia rappresentato in misura inferiore al 40 per cento.

Conferenza permanente Regione-enti locali e Consiglio delle autonomie locali

La composizione del Consiglio delle autonomie locali è prorogata fino al secondo turno delle elezioni amministrative 2016. La Conferenza permanente Regione-enti locali è riorganizzata nella rappresentanza degli enti locali e ampliata nei compiti: intese, accordi, coordinamento della programmazione, scambio di dati, schemi tipo di convenzioni, statuti e regolamenti, oltre a funzioni consultive su materie di interesse locale.

Conferimento di funzioni alla Regione e alle unioni di comuni

La Regione riacquisisce funzioni di programmazione in settori come artigianato, industria, miniere, fiere e commercio, turismo, trasporti, formazione professionale e sport. Contestualmente, molte funzioni già provinciali vengono attribuite alle unioni di comuni, tra cui attività in materia di industria, energia, commercio, turismo, agricoltura, risorse idriche, istruzione, spettacolo, cultura, beni culturali e sport.

Sono disciplinati anche specifici compiti regionali in materia di artigianato, industria, miniere, turismo, trasporti, formazione professionale e sport, inclusa la possibilità di delega ai comuni singoli o associati.

Trasferimento di funzioni, beni e personale

Entro tre mesi dall’entrata in vigore la Giunta regionale doveva definire i criteri generali per il trasferimento di beni, risorse, procedimenti e contratti dalle province agli enti subentranti, nonché i termini di decorrenza delle funzioni. Il personale trasferito mantiene trattamento economico e anzianità; le relative risorse economiche seguono il personale.

La disciplina include anche il trasferimento, a domanda, di personale già appartenente al comparto regionale e la tutela della continuità di iscrizione al FITQ per chi ne aveva già beneficiato.

Norma finanziaria e monitoraggio

La legge dichiara che dall’attuazione non derivano nuovi o maggiori oneri per il bilancio regionale. È istituito un Osservatorio per il riordino degli enti locali presso l’Assessorato competente, con relazione semestrale e poi annuale al Consiglio regionale sullo stato di attuazione, sui trasferimenti, sulle funzioni associate, sull’istituzione della città metropolitana, sulle criticità demografiche dei piccoli comuni e sui poteri sostitutivi esercitati.

Deprecazione complessiva dell’atto

L’atto è oggi in larga parte superato da numerose modifiche successive, soprattutto del 2016-2021, che hanno inciso su città metropolitane, province, reti metropolitane, zone omogenee, organi e funzioni. Rimangono tuttora utili alcune regole di sistema, ma molte disposizioni originarie erano transitorie o riferite a passaggi istituzionali ormai conclusi.