Sentenza n. 188/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto due domande risarcitorie autonome. Con la prima ha chiesto il ristoro del danno da ritardo, sostenendo che la Provincia avrebbe dovuto concludere entro 180 giorni il procedimento avviato con istanza del 5 settembre 2007 e che, invece, aveva adottato il diniego solo il 26 aprile 2017, dopo la sentenza del TRGA n. 62/2017 che le aveva ordinato di provvedere. Ha dedotto danni da maggiori costi di investimento e mancati utili. Con la seconda ha chiesto il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, derivante dal diniego del 26 aprile 2017 e dagli atti comunali presupposti, annullati dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7911/2023, deducendo che l’impianto era assentibile in base al PUP e al Programma Marmolada e che non occorreva un previo accordo di programma con la Regione Veneto. Ha quantificato le poste di danno emergente e lucro cessante in complessivi euro 8.557.838,00, oltre interessi e rivalutazione, chiedendo in subordine una liquidazione equitativa e, se ritenuto, una CTU. Provincia e Comune hanno eccepito, tra l’altro, prescrizione e difetto dei presupposti della responsabilità; il Comune ha contestato anche la propria legittimazione passiva e la quantificazione del danno. Le amministrazioni statali hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il Tribunale ha estromesso dal giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i Ministeri convenuti, non essendo loro attribuibili condotte attive od omissive pertinenti alla vicenda. Ha respinto invece l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune di Canazei: benché gli atti comunali fossero endoprocedimentali e non vincolanti, avevano costituito una delle autonome ragioni del diniego provinciale poi annullato e il loro apporto causale era astrattamente configurabile. La domanda da ritardo è stata dichiarata irricevibile ai sensi dell’art. 30, commi 3 e 4, c.p.a. Il termine di conclusione, secondo quanto già accertato con giudicato dalla sentenza TRGA n. 62/2017, scadeva il 24 settembre 2016, non nel 2008: l’originaria istanza del 2007 non poteva essere esaminata prima dell’approvazione del Programma Marmolada e il procedimento aveva ripreso a decorrere con la nuova istanza del 30 dicembre 2015. Il termine decadenziale per l’azione risarcitoria da ritardo decorreva comunque entro un anno dalla scadenza del termine per provvedere, con l’ulteriore termine di 120 giorni; la successiva azione di annullamento e il giudizio d’appello non ne hanno sospeso o interrotto la decorrenza, perché l’accertamento della spettanza del bene della vita rileva come prova dell’ingiustizia del danno, non come elemento costitutivo dell’illecito omissivo. La domanda, notificata il 21 giugno 2024, era quindi tardiva. Il Tribunale ha aggiunto che essa sarebbe stata comunque infondata nel merito: il solo periodo astrattamente valutabile, dal 24 settembre 2016 al diniego del 26 aprile 2017, era necessario per completare l’istruttoria e integrare gli elaborati progettuali, come confermato anche dai tempi del procedimento concluso con il rilascio della concessione nel 2025. La domanda da provvedimento illegittimo, proposta entro 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato n. 7911/2023, è stata ritenuta tempestiva ma infondata. Il Tribunale ha riconosciuto l’illegittimità oggettiva del diniego già accertata dal Consiglio di Stato, ma ha escluso la colpa della Provincia e del Comune: la vicenda era caratterizzata da complessità fattuale, anche per l’incertezza confinaria tra Trentino e Veneto, e da ambiguità interpretativa sulla portata della condizione relativa all’accordo di programma apposta all’approvazione del Programma Marmolada. Il contrasto tra la sentenza di primo grado del TRGA n. 36/2018 e quella d’appello n. 7911/2023 confermava la non univocità della regola applicabile e la scusabilità dell’errore. Il giudice ha inoltre rilevato, ai fini dell’art. 30, comma 3, c.p.a., che la ricorrente non aveva chiesto misure cautelari nel giudizio d’appello e aveva atteso oltre quattro anni prima di chiedere il prelievo della causa, circostanze rilevanti per la mancata mitigazione del danno. Non ha esaminato gli ulteriori presupposti e la quantificazione del danno, assorbiti dall’esclusione della colpa. Ricorso dunque in parte irricevibile e per il resto infondato; spese a carico della ricorrente, euro 5.000,00 ciascuno in favore della Provincia, del Comune e delle amministrazioni statali, oltre spese generali e accessori.

Norme richiamate

• art. 30, commi 3 e 4, c.p.a.

  Il combinato disposto dei commi 3 e 4 dell’art. 30, come detto, àncora la proposizione dell’azione risarcitoria, anche da ritardo, al termine di decadenza di 120 giorni, specificando che, per l’azione risarcitoria dipendente dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine decadenziale di 120 giorni non può decorrere per un anno dalla scadenza del termine per provvedere, se perdura l’inadempimento ma, decorso anche tale periodo, il termine decadenziale inizia, comunque, a decorrere.

  L’azione per danno da ritardo è soggetta alla decadenza di 120 giorni, la cui decorrenza è differita, mentre perdura l’inadempimento, fino a un anno dalla scadenza del termine per provvedere; trascorso tale anno, il termine decorre comunque.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  La domanda in argomento, presentata in via autonoma ex art. 30, comma 5 c.p.a. - secondo il quale “Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza” - in questo caso è tempestiva in quanto il ricorso è stato notificato il 21.06.2024 e depositato il 26.06.2024, e dunque entro il termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato 7911/2023 avvenuto l’1.03.2024 per decorrenza del termine lungo.

  La domanda risarcitoria autonoma conseguente a un’azione di annullamento può essere proposta entro 120 giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La sentenza del TRGA di Trento n. 36/2018 che ha rigettato il ricorso avverso il diniego reca data di pubblicazione 16.02.2018 ed è stata impugnata in appello dalla società Marmolada con ricorso depositato al Consiglio di Stato in data 14.06.2018 (e rubricato sub RG. 4822/2018). La ricorrente però non ne ha chiesto la sospensione cautelare, né altro provvedimento cautelare, strumento di tutela che si attaglia anche agli interessi legittimi pretesivi, e, per ciò che più rileva, la Società ha presentato istanza di prelievo della causa solo in data 22.08.2022 lasciando correre più di quattro anni senza rendersi parte diligente ai fini dell’attenuazione del danno, così come non ha prontamente notificato la sentenza del Consiglio di Stato, che è passata in giudicato per decorrenza del termine lungo. Si tratta di circostanze che comunque depongono a sfavore della società Marmolada ai sensi dell’art. 30, comma 3, secondo periodo, c.p.a. secondo il quale “... Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”.

  Nella determinazione del risarcimento il giudice considera il comportamento complessivo delle parti ed esclude i danni evitabili con l’ordinaria diligenza, anche mediante gli strumenti di tutela disponibili.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La domanda in argomento, alla luce della causa petendi e del petitum versato nel ricorso, è qualificabile quale domanda di risarcimento del danno da ritardo procedimentale di cui all’art. 2 bis della l. n. 241 del 1990, il quale dispone come segue “Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”.

  La responsabilità da ritardo presuppone un danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento; nel caso deciso, la domanda è stata qualificata in base a tale previsione.

• art. 2043 c.c.

  Dall’inquadramento della responsabilità civile della pubblica Amministrazione per l’esercizio illegittimo dell’attività amministrativa, nell’alveo della responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c. consegue l’applicazione del relativo regime giuridico, così come costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa e riconosciuto dalla stessa ricorrente, sulla quale grava l’onere di provare la sussistenza di tutti gli elementi tipici della fattispecie di responsabilità, ossia: a) il fatto illecito costituito da una condotta antigiuridica della pubblica Amministrazione; b) l’evento dannoso, vale a dire il danno ingiusto rappresentato dalla lesione della situazione sostanziale protetta di cui il privato è titolare; c) il nesso di causalità tra illegittimità e danno, anche sotto il profilo della quantificazione delle conseguenze dannose risarcibili, per la quale si applicano, in virtù del rinvio operato dall’art. 2056 c.c., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza di cui agli artt. 1223 e 1227 c.c.; d) l’elemento soggettivo, nel senso che l’attività illegittima deve essere imputabile all’Amministrazione a titolo di dolo o colpa.

  La responsabilità della PA per lesione di interessi legittimi ha natura aquiliana e richiede la prova della condotta antigiuridica, del danno ingiusto, del nesso causale e dell’elemento soggettivo della colpa o del dolo.

• art. 2056 c.c.

  Dall’inquadramento della responsabilità civile della pubblica Amministrazione per l’esercizio illegittimo dell’attività amministrativa, nell’alveo della responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c. consegue l’applicazione del relativo regime giuridico, così come costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa e riconosciuto dalla stessa ricorrente, sulla quale grava l’onere di provare la sussistenza di tutti gli elementi tipici della fattispecie di responsabilità, ossia: a) il fatto illecito costituito da una condotta antigiuridica della pubblica Amministrazione; b) l’evento dannoso, vale a dire il danno ingiusto rappresentato dalla lesione della situazione sostanziale protetta di cui il privato è titolare; c) il nesso di causalità tra illegittimità e danno, anche sotto il profilo della quantificazione delle conseguenze dannose risarcibili, per la quale si applicano, in virtù del rinvio operato dall’art. 2056 c.c., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza di cui agli artt. 1223 e 1227 c.c.; d) l’elemento soggettivo, nel senso che l’attività illegittima deve essere imputabile all’Amministrazione a titolo di dolo o colpa.

  Il rinvio dell’art. 2056 c.c. comporta l’applicazione, nella quantificazione del danno da illecito della PA, dei criteri di causalità immediata e diretta e di evitabilità con l’ordinaria diligenza.

• artt. 1223 e 1227 c.c.

  Dall’inquadramento della responsabilità civile della pubblica Amministrazione per l’esercizio illegittimo dell’attività amministrativa, nell’alveo della responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c. consegue l’applicazione del relativo regime giuridico, così come costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa e riconosciuto dalla stessa ricorrente, sulla quale grava l’onere di provare la sussistenza di tutti gli elementi tipici della fattispecie di responsabilità, ossia: a) il fatto illecito costituito da una condotta antigiuridica della pubblica Amministrazione; b) l’evento dannoso, vale a dire il danno ingiusto rappresentato dalla lesione della situazione sostanziale protetta di cui il privato è titolare; c) il nesso di causalità tra illegittimità e danno, anche sotto il profilo della quantificazione delle conseguenze dannose risarcibili, per la quale si applicano, in virtù del rinvio operato dall’art. 2056 c.c., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza di cui agli artt. 1223 e 1227 c.c.; d) l’elemento soggettivo, nel senso che l’attività illegittima deve essere imputabile all’Amministrazione a titolo di dolo o colpa.

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze immediate e dirette dell’illecito e vanno esclusi i danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

• art. 117, comma 6, c.p.a.

  Il termine decadenziale per l’azione in argomento si conferma, dunque, irrimediabilmente spirato per la scelta della Società ricorrente, che non ha ritenuto di avvalersi tempestivamente degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, ad esempio corredando il ricorso a suo tempo proposto avverso il silenzio dell’Amministrazione sull’istanza - rubricato sub RG. 300/2016 e poi sortito nella sentenza n. 62/2017 - con la richiesta risarcitoria, come consentito dall’art. 117, comma 6, del c.p.a. (secondo il quale “Se l’azione di risarcimento del danno ai sensi dell’articolo 30, comma 4, è proposta congiuntamente a quella di cui al presente articolo, il giudice può definire con il rito camerale l’azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria”) e nemmeno ha proposto la domanda risarcitoria di cui si tratta nel contesto della successiva azione annullatoria proposta avverso il diniego emesso dalla Provincia Autonoma di Trento il 26.04.2017

  La domanda risarcitoria da ritardo può essere proposta congiuntamente all’azione avverso il silenzio; tale possibilità consentiva di far trattare la domanda risarcitoria con rito ordinario.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  Diversamente opinando, del resto, l’azione sul silenzio esperita dalla società sarebbe incorsa nella decadenza del termine per la sua proposizione secondo quanto disposto dall’art. 31, comma 2, c.p.a., secondo il quale l’azione sul silenzio “può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento....”.

  L’azione contro il silenzio può essere proposta finché perdura l’inadempimento e comunque entro un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

• art. 21, comma 5, lett. a), l.p. 4 agosto 2015, n. 15

  Pertanto, è ad esse riferibile la disciplina che l’art. 21 della legge provinciale n. 15 del 2015 detta per i contenuti del P.U.P. Rileva, in particolare, il comma 5, lett. a), che prevede che <I contenuti del PUP sono espressi da: a) norme prescrittive e vincolanti, che sospendono gli effetti della disciplina incompatibile contenuta negli strumenti di pianificazione delle comunità e dei comuni o che richiedono il loro adeguamento […]>.

  Le previsioni integrative del PUP che hanno natura prescrittiva e vincolante sospendono gli effetti delle disposizioni incompatibili degli strumenti urbanistici comunali o ne impongono l’adeguamento.

• art. 30, comma 3, secondo periodo, c.p.a.

  Si tratta di circostanze che comunque depongono a sfavore della società Marmolada ai sensi dell’art. 30, comma 3, secondo periodo, c.p.a. secondo il quale “... Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”.

  La mancata attivazione tempestiva degli strumenti cautelari o processuali idonei a contenere il pregiudizio può essere considerata nella valutazione del comportamento diligente del danneggiato e dei danni evitabili.

Massime di principio

• Per il risarcimento del danno da ritardo, il termine decadenziale è quello previsto dall’art. 30, commi 3 e 4, c.p.a.: non decorre mentre perdura l’inadempimento, ma inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere, cui si aggiungono i 120 giorni per proporre l’azione.
• L’azione di annullamento proposta contro il diniego non sospende né interrompe il termine decadenziale dell’autonoma azione risarcitoria da ritardo: la prova della spettanza del bene della vita attiene all’ingiustizia del danno e non costituisce elemento costitutivo dell’illecito omissivo.
• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, da provvedimento illegittimo o da ritardo, ha natura aquiliana e richiede la prova della condotta antigiuridica, del danno ingiusto, del nesso causale e della colpa o del dolo; l’illegittimità dell’atto, da sola, non basta.
• L’errore dell’amministrazione può essere scusabile quando la regola d’azione è oggettivamente ambigua e la vicenda fattuale è complessa; il contrasto tra decisioni giudiziarie sulla medesima interpretazione può confermare l’assenza di una regola chiara e univoca e quindi escludere la colpa.
• Nella liquidazione del danno, il giudice valuta il comportamento complessivo delle parti ed esclude le conseguenze che il danneggiato avrebbe potuto evitare con l’ordinaria diligenza, anche mediante gli strumenti di tutela processuale disponibili.

Come è indicizzato