Cassazione Civile, Sentenza n. 40405/2021 del 16/12/2021

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava la legittimità della reiterazione di contratti a termine ripetutamente prorogati (durata complessiva oltre otto anni e mezzo) chiedendo la conversione del rapporto a tempo indeterminato e il risarcimento del danno. Contestava che le proroghe non fossero compatibili né con la normativa nazionale né con la direttiva 1999/70/CE e che non potessero essere giustificate dalla situazione di emergenza richiamata dall'amministrazione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso nei limiti esposti, ritenendo che la Corte d'appello avesse erroneamente applicato il regime derogatorio fino al 31/12/2011. La Corte ha ricostruito le fonti: lo stato di emergenza cessò il 31/12/2008; dal gennaio 2009 le ordinanze successive agirono in regime ordinario senza poter derogare all'art. 36 del D.Lgs. 165/2001. Di conseguenza dal 2009 al 2011 doveva applicarsi il regime ordinario dei contratti a termine (con il limite complessivo di 36 mesi calcolato secondo la disciplina transitoria introdotta dalla legge 247/2007). La sentenza d'appello è stata cassata e la causa rinviata alla Corte d'appello di Catania per nuovo esame della illegittimità delle proroghe e delle conseguenze, alla luce dei principi di diritto indicati; la Corte di Cassazione ha altresì demandato al giudice del rinvio la decisione sulle spese.

Norme richiamate

• Direttiva 1999/70/CE (Accordo quadro)

  Richiede che, in caso di abusiva reiterazione di contratti a termine, siano previste misure sanzionatorie efficaci e dissuasive; la giurisprudenza di legittimità interpreta tale clausola come compatibile con una disciplina che riconosca al lavoratore una presunzione di danno e misure risarcitorie predeterminate.

• Legge 24 febbraio 1992 n.225

  art. 5, comma 1 e comma 2 e comma 3

  Disciplina la dichiarazione e la gestione dello stato di emergenza e prevede che, per l'attuazione degli interventi di emergenza, possano essere emanate ordinanze in deroga nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento; tuttavia il comma 3 (ordinanze in regime ordinario) non attribuisce poteri derogatori illimitati.

• D.P.C.M. 29 ottobre 2002

  "... è dichiarato, fino al 31 marzo 2003, lo stato di emergenza nel territorio della provincia di Catania ..."

  Atto iniziale di dichiarazione dello stato di emergenza conseguente agli eventi dell'Etna; successive proroghe hanno prolungato lo stato, ma la Corte ha individuato la cessazione formale dello stato derogatorio al 31/12/2008.

• Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 novembre 2002 n.3254

  art. 6 (autorizzava i Sindaci ad assumere personale con contratto a tempo determinato correlato alla durata dello stato di emergenza)

  Autorizzava assunzioni a termine in deroga (anche ad articolo 36 D.Lgs. 165/2001) ma la possibilità derogatoria è risultata efficace solo fino alla cessazione dello stato di emergenza.

• D.Lgs. 30 marzo 2001 n.165

  Norma generale sui rapporti a termine nella pubblica amministrazione; le ordinanze derogatorie potevano sospenderne l'applicazione solo se espressamente autorizzate nel regime di emergenza, non oltre la cessazione di tale regime.

• D.Lgs. 6 settembre 2001 n.368

  art. 5, comma 4-bis (come modificato / richiamato)

  Prevede il limite massimo complessivo di 36 mesi per la successione di contratti a termine per mansioni equivalenti; il criterio è stato applicato in sede di interpretazione della durata massima ammissibile anche per le PA.

• Legge 24 dicembre 2007 n.247

  Disposizione transitoria che stabilisce che i contratti a termine in corso all'1/1/2008 proseguono fino alla scadenza prevista e che il periodo già lavorato si computa ai fini del limite di 36 mesi solo dopo un periodo di tolleranza di 15 mesi (fino al 1/4/2009). Ciò ha rilievo per il calcolo dei 36 mesi nella fattispecie.

• Legge 10 dicembre 2010 n.183

  Prevede un risarcimento predeterminato (con una forchetta minima-massima) per la reiterazione illegittima di contratti a termine, agevolando la prova del danno e risultando idonea a soddisfare la clausola 5 della direttiva.

• Cassazione, Sezioni Unite, sent. n.5072/2016

  Ha chiarito che in caso di illegittima reiterazione dei contratti a termine nella PA la sanzione applicabile è risarcitoria e che l'istituto della conversione a tempo indeterminato non è applicabile per ragioni di compatibilità costituzionale e comunitaria; ha indicato l'art. 32, comma 5, L. 183/2010 come misura coerente.

• Corte di Giustizia UE, causa C-494/16 (Santoro)

  Ha ritenuto compatibile con il diritto comunitario un sistema che preveda risarcimenti predeterminati come misura di contrasto alla reiterazione abusiva dei contratti a termine.

• Corte Costituzionale, sent. n.248/2018

  Ha confermato la compatibilità costituzionale della disciplina che prevede risarcimenti in luogo della conversione automatica a tempo indeterminato per le reiterazioni illecite.

Massime di principio

• Se il rapporto a termine è stato instaurato in forza di ordinanze aventi efficaci poteri derogatori legati ad uno stato di emergenza, la legittimità delle proroghe è subordinata alla sussistenza e alla durata formale di quello stato di emergenza.
• Alla cessazione formale del regime derogatorio, le ulteriori proroghe devono rispettare il regime ordinario dei contratti a termine (anche per la PA: limite complessivo di 36 mesi per successione di contratti per mansioni equivalenti).
• Per calcolare il limite dei 36 mesi vanno considerati i principi della disciplina transitoria applicabile alla data dei fatti (es. legge 247/2007 e periodo di tolleranza dei 15 mesi), verificando esattamente le date di inizio e di proroga dei contratti.
• In caso di reiterazione illegittima nella pubblica amministrazione la sanzione tipica è risarcitoria (con possibilità di risarcimento predeterminato ai sensi dell'art. 32 comma 5 L. 183/2010), non la conversione automatica a tempo indeterminato.
• La direttiva 1999/70/CE impone misure dissuasive: l'ordinamento nazionale può adempiere tramite indennizzi predeterminati che agevolano la prova del danno da parte del lavoratore.
• Nelle situazioni analoghe è determinante accertare quale provvedimento e quale regime (derogatorio vs ordinario) fosse effettivamente in vigore alla data delle singole proroghe: la qualificazione formale delle ordinanze decide spesso l'esito.
• Il giudice del rinvio deve ri-valutare in concreto se le proroghe erano giustificate dalla necessità e dalla normativa vigente; l'onere probatorio sulle specifiche condizioni di emergenza e sulla deroga gravita sull'amministrazione.