Sentenza n. 2155/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti, comproprietari di un terreno confinante con un fondo a quota inferiore sul quale sorge un condominio, hanno impugnato l'ordinanza adottata dopo che, a seguito delle forti piogge del 15 agosto 2022, i Vigili del Fuoco avevano rilevato lo spanciamento del muro di contenimento del dislivello artificiale. Hanno dedotto: (1) violazione degli artt. 54 e 107 TUEL, dell'art. 3 l. 241/1990 e dell'art. 97 Cost., difetto d'istruttoria e carenza dei presupposti, perché non sarebbero stati indicati un pericolo concreto e imminente né l'impossibilità di ricorrere agli strumenti ordinari; (2) violazione degli artt. 7 e 10 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e mancanza di ragioni d'urgenza; (3) incompetenza del Sindaco, spettando l'intervento al dirigente, e uso improprio del potere extra ordinem; (4) illegittima individuazione dei destinatari, poiché il dislivello sarebbe stato creato dai proprietari del fondo inferiore mediante lo sbancamento per costruire il condominio, sicché manutenzione e consolidamento sarebbero spettati a questi ultimi; (5) in via subordinata, violazione della presunzione di comunione del muro sul confine, con conseguente necessità di indirizzare l'ordinanza anche agli altri proprietari. Hanno chiesto inoltre al Ministero dell'Interno il risarcimento dei danni, inizialmente quantificati in € 50.000 e poi documentati in € 5.586,20 per progettazione ed esecuzione degli interventi.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi e la domanda di annullamento. Il primo motivo è infondato: l'ordinanza descriveva i rilievi dei Vigili del Fuoco, le piogge eccezionali, lo spanciamento del muro, i beni esposti e le misure urgenti, così individuando un pericolo concreto e attuale per la pubblica incolumità. Il secondo è infondato: l'urgenza e la perdurante attualità del pericolo consentivano di derogare alle garanzie partecipative; l'art. 7 l. 241/1990 contempla le esigenze di celerità e consente l'adozione di provvedimenti cautelari prima delle comunicazioni. Il terzo è infondato: accertati i presupposti dell'art. 54 TUEL, la competenza spettava al Sindaco quale ufficiale del Governo e non operava il riparto ordinario dell'art. 107 TUEL. Il quarto è infondato: per individuare il destinatario dell'ordine urgente è sufficiente la disponibilità materiale del bene, condizione che consente di intervenire per eliminare il pericolo; resta distinta e impregiudicata la successiva individuazione, secondo le regole civilistiche, dei soggetti tenuti economicamente ai costi. Anche il quinto motivo è infondato: nell'urgenza è sufficiente una verifica sommaria e immediata dei soggetti con disponibilità materiale o giuridica del bene, senza approfondite indagini sulla proprietà o sulla comunione; l'ordinanza non può però gravare soggetti del tutto estranei al pericolo. I ricorrenti avevano la disponibilità giuridica del terreno e materiale del muro. La domanda risarcitoria è stata respinta perché, essendo legittima l'azione amministrativa, mancava l'antigiuridicità della condotta. Nulla sulle spese, dato che le amministrazioni intimate non si erano costituite.

Norme richiamate

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  Risulta pertanto adeguatamente individuata e descritta una situazione di pericolo concreto e attuale per la pubblica incolumità tale da giustificare l’adozione del provvedimento contingibile e urgente impugnato.

  Il potere sindacale contingibile e urgente è legittimamente esercitabile quando l'ordinanza individua e descrive un pericolo concreto e attuale per la pubblica incolumità, fondandosi su elementi fattuali e indicando le misure necessarie.

• art. 7 l. 241/1990

  Del resto è la stessa legge n. 241 del 1990 a stabilire, in apertura del capo sulla partecipazione procedimentale, che la comunicazione di avvio è dovuta “Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento” e che “resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari” (art. 7 rispettivamente comma 1 e comma 2), così evidenziando come le ragioni di urgenza legittimino il mancato coinvolgimento dei soggetti interessati.

  Particolari esigenze di celerità e urgenza possono giustificare l'omissione della comunicazione di avvio e consentono di adottare misure cautelari prima di effettuare la comunicazione.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  Sussistendo tali presupposti, la competenza appartiene al Sindaco quale ufficiale del Governo, sicché non può trovare applicazione la disciplina generale sul riparto di attribuzioni tra organi politici e dirigenti dettata dall’art. 107 del D.lgs. n. 267 del 2000.

  Quando ricorrono i presupposti del potere contingibile e urgente previsto dall'art. 54 TUEL, la competenza spetta al Sindaco quale ufficiale del Governo e non si applica il riparto ordinario di attribuzioni tra organi politici e dirigenti.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  Per consolidato orientamento giurisprudenziale, l’urgenza di provvedere con riferimento all’ordinanza di cui all’art. 54 del d. lgs. n. 267 del 2000 legittima una deroga alle regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato, “anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo, a pena di svuotamento di effettività e particolare celerità cui la legge preordina l’istituto” (Cons. St., sez. IV, 23 maggio 2025 n. 4511).

  L'urgenza, in particolare se il pericolo permane e può aggravarsi, giustifica la deroga alle garanzie partecipative nel procedimento diretto all'adozione di un'ordinanza ex art. 54 TUEL.

• artt. 880 e 882 c.c.

  Nel caso di specie l’ordinanza è stata correttamente indirizzata nei confronti dei ricorrenti, soggetti che hanno la disponibilità giuridica del terreno su cui sorge il muro e la disponibilità materiale del muro stesso; ciò non pregiudica, come già ricordato, la diversa e successiva questione dell’accollo economico dei costi dell’intervento in capo ai soggetti eventualmente responsabili in base alle regole civilistiche.

  La presunzione civilistica di comunione del muro non impedisce di indirizzare l'ordine urgente ai soggetti che ne hanno la disponibilità materiale o giuridica; la ripartizione definitiva dei costi secondo le regole civilistiche resta questione distinta.

• art. 2043 c.c.

  Per l’effetto è respinta anche la domanda di risarcimento del danno, non sussistendo l’elemento oggettivo dell’illecito costituito dall’antigiuridicità della condotta dell’Amministrazione.

  La domanda risarcitoria per illecito dell'amministrazione è respinta quando non sussiste l'antigiuridicità della condotta, in quanto l'atto impugnato è stato ritenuto legittimo.

Massime di principio

• L'ordinanza contingibile e urgente a tutela della pubblica incolumità è legittima quando descrive un pericolo concreto e attuale, ne espone la base fattuale e individua le misure immediate necessarie per fronteggiarlo.
• Le particolari esigenze di celerità connesse a un pericolo attuale, suscettibile di aggravarsi, possono giustificare l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento e l'adozione di misure urgenti prima della partecipazione degli interessati.
• Quando ricorrono i presupposti del potere previsto dall'art. 54 TUEL, l'ordinanza compete al Sindaco quale ufficiale del Governo e non si applica il riparto ordinario di competenze tra organi politici e dirigenti.
• Per un ordine urgente di messa in sicurezza, il destinatario può essere individuato in base alla disponibilità materiale o giuridica del bene e alla possibilità concreta di intervenire; non occorrono complesse indagini sull'assetto proprietario, mentre resta distinta la successiva determinazione dei soggetti tenuti a sostenere i costi secondo le regole civilistiche.
• L'amministrazione non può imporre gli interventi a soggetti del tutto estranei al pericolo e privi di legami con il bene da mettere in sicurezza.

Come è indicizzato