L.R. Calabria 35/2015

Norme per i servizi di trasporto pubblico locale in Calabria

La legge disciplina il trasporto pubblico locale di competenza regionale e locale nel territorio della Calabria, fissandone obiettivi, programmazione, affidamenti, controlli, tariffe, agevolazioni e assetto istituzionale. La disciplina è costruita attorno al bacino territoriale unico regionale e all’ART-CAL, con norme anche su ambiti territoriali, servizi a libero mercato e beni strumentali.

Ambito di applicazione e finalità

La legge si applica ai trasporti pubblici di passeggeri su strada, ferrovia, via navigabile interna e acque marine nazionali, svolti in modo continuativo e rientranti nelle competenze regionali e locali, nei limiti delle competenze statali. Sono esclusi i servizi di interesse storico o turistico, i servizi non di linea, il noleggio con conducente e taxi, nonché gli impianti a fune e di risalita, salvo i casi richiamati dalla legge. La Regione è chiamata a perseguire un sistema di mobilità collettiva più efficiente, accessibile, sostenibile e integrato.

Obiettivi del sistema di trasporto pubblico locale

La disciplina punta al trasferimento dell’utenza dal mezzo individuale al mezzo collettivo, con attenzione alla sostenibilità ambientale, economica e sociale. Tra gli obiettivi specifici figurano l’integrazione tra modi di trasporto, l’ottimizzazione di itinerari e orari, lo sviluppo dei nodi di interscambio, il miglioramento di puntualità, qualità, accessibilità e sicurezza, l’informazione all’utenza, l’integrazione tariffaria, la bigliettazione elettronica, la riduzione dell’evasione tariffaria e delle emissioni inquinanti, nonché il monitoraggio del servizio anche tramite le valutazioni degli utenti.

Classificazione dei servizi

I servizi sono classificati anzitutto per modo di trasporto: ferrovia nazionale e regionale interconnessa, ferrovia regionale isolata, altri modi su rotaia come metro o tram, strada, navigazione interna e in acque marine nazionali, oltre agli impianti fissi funzionalmente connessi. Sono inoltre distinti per modalità di svolgimento in servizi di linea ordinari, servizi a chiamata e servizi ad accesso continuo. Una ulteriore gerarchizzazione è prevista nella pianificazione attuativa.

Competenze della Regione, degli enti locali e dell’ART-CAL

La Regione definisce il livello essenziale delle prestazioni, le politiche tariffarie, la pianificazione e programmazione regionale, il monitoraggio e l’informazione all’utenza. Gli enti locali esercitano la pianificazione e programmazione negli ambiti di competenza. Regione ed enti locali partecipano obbligatoriamente all’ente di governo del bacino unico regionale, che è l’ART-CAL, unico soggetto competente per affidamento ed esecuzione dei contratti di servizio e per l’autorizzazione dei servizi a libero mercato, salvo le eccezioni previste per servizi che interessano altre regioni. Regione ed enti locali curano inoltre i beni mobili e immobili funzionali al servizio di cui sono proprietari.

Livello dei servizi minimi

Il livello dei servizi minimi definisce il livello essenziale delle prestazioni in termini quantitativi e qualitativi. È determinato dalla Giunta regionale d’intesa con gli enti locali, sentiti commissione consiliare competente, ART-CAL e Comitato della mobilità. L’intesa si forma in conferenza dei servizi telematica con voto favorevole di enti locali rappresentanti i tre quarti dei partecipanti, pesati per popolazione; per Reggio Calabria si considera anche la popolazione del comune capoluogo. Se entro 120 giorni l’intesa non si raggiunge, la Giunta determina comunque il livello dei servizi minimi tenendo conto delle posizioni prevalenti. Il Consiglio regionale può intervenire entro 60 giorni con variazioni, che se l’intesa era stata raggiunta possono solo elevare il livello dei servizi. La revisione deve avvenire almeno ogni dieci anni.

Tariffe e aggiornamenti

La Giunta regionale fissa criteri uniformi per la determinazione delle tariffe dei servizi affidati, con eventuale differenziazione per caratteristiche del servizio, dell’utenza e delle modalità di fruizione, nell’ottica dell’integrazione tariffaria. Le variazioni tariffarie operano nei limiti dei contratti di servizio; se incompatibili con quelli vigenti, si applicano dall’avvio dei nuovi contratti. Le tariffe si aggiornano ogni 1 agosto con il metodo price-cap, tenendo conto dell’indice NIC ISTAT e di indicatori di qualità effettiva del servizio.

Agevolazioni tariffarie e libera circolazione

È riconosciuta la libera circolazione sui servizi affidati ai residenti in Calabria con invalidità totale e permanente e indennità di accompagnamento, nonché a ciechi totali, parziali e ipovedenti gravi, previa tessera regionale rilasciata tramite comuni o associazioni riconosciute. Sono fatte salve le agevolazioni previste da norme statali, dai contratti collettivi del personale di trasporto e per gli incaricati di funzioni ispettive e di monitoraggio. Le compensazioni sono ricomprese nei corrispettivi dei contratti di servizio. Le agevolazioni tariffarie regionali e locali tramite rimborso parziale non possono superare il 70 per cento con ISEE sotto 10.000 euro, il 50 per cento con ISEE sotto 25.000 euro e il 30 per cento negli altri casi; gli scaglioni ISEE sono aggiornati ogni 1 agosto degli anni dispari. Le aliquote aumentano del 20 per cento per gli over 70, per invalidi aventi diritto a provvidenze, per minorenni orfani di almeno un genitore e per studenti di scuole primarie e secondarie appartenenti a nuclei con almeno tre figli. Dal 1° gennaio 2019 è prevista un’agevolazione massima dell’80 per cento per appartenenti a forze di polizia, vigili del fuoco e Forze armate, inclusa la Guardia costiera, nei limiti delle risorse disponibili.

Pianificazione: Piano attuativo e Programma pluriennale

Il Piano attuativo del trasporto pubblico locale è uno dei piani di livello attuativo del Piano regionale dei trasporti ed è approvato dal Consiglio regionale su proposta della Giunta, sentito il Comitato della mobilità. Tiene conto dei Piani urbani della mobilità e dei Piani di ambito della mobilità, che a loro volta recepiscono i suoi indirizzi. Definisce una gerarchia della rete e localizza i nodi di primo, secondo, terzo e quarto livello, entro limiti demografici massimi fissati dalla legge, nonché le strategie per raggiungere gli obiettivi del sistema. Il Programma pluriennale del trasporto pubblico locale è approvato dalla Giunta entro 90 giorni dal bilancio pluriennale, ha durata minima triennale e massima pari al bilancio pluriennale, ed è aggiornato se necessario. Esso struttura la programmazione dei servizi affidati su due livelli: regionale, con definizione dettagliata di linee e frequenze, e locale, con criteri per i programmi di esercizio o per i servizi a chiamata. Contiene inoltre gli investimenti necessari e le ulteriori azioni per raggiungere gli obiettivi della legge, tenendo conto dei contratti già in essere e quantificando, per quelli non ancora stipulati, i corrispettivi sulla base di costi standard e ricavi previsti. Se l’ART-CAL non riesce a definire i programmi di esercizio in modo coerente con il Programma, rinvia gli atti alla Giunta per la revisione; nelle more può provvedere alla definizione nella misura più coerente possibile.

Comitato della mobilità e Osservatorio della mobilità

Il Comitato della mobilità è organo consultivo su livelli minimi, tariffe, agevolazioni, Piano attuativo, Programma pluriennale e altre questioni di indirizzo politico-amministrativo. È convocato e presieduto dall’assessore competente, è composto da rappresentanti designati volontariamente da enti locali, università, istituti di formazione, consumatori, pendolari, sindacati e imprese, e non può superare 25 componenti incluso il presidente. I membri non percepiscono compensi, salvo eventuali rimborsi di missione. L’Osservatorio della mobilità è istituito presso la Giunta regionale per migliorare l’organizzazione del servizio e l’informazione all’utenza. Cura relazione annuale, basi dati e base georeferenziata della rete, misurazione degli indicatori di qualità, accesso libero ai dati dell’offerta anche in tempo reale, ricezione dei reclami da trasmettere all’ART-CAL e, quando previsto, all’organismo statale, e acquisizione dei dati ARPACAL sull’inquinamento atmosferico. La Giunta stabilisce dati, sistemi informativi, indagini e dati open data da fornire; può prevedere sanzioni agli operatori in caso di mancato rispetto degli obblighi informativi, compresa la sospensione di corrispettivi o contributi oppure sanzioni pecuniarie. Le spese di funzionamento dell’Osservatorio sono coperte in misura del 12 per cento delle risorse di cui all’articolo 21, comma 3.

ART-CAL: natura, organi e funzioni

L’ART-CAL è l’ente di governo del bacino unico regionale, con personalità giuridica di diritto pubblico e autonomia funzionale e di giudizio. Le sue deliberazioni non richiedono ulteriori approvazioni regionali o locali. Le funzioni comprendono la definizione puntuale dei programmi di esercizio, l’affidamento e l’esecuzione dei contratti di servizio, la stipula degli accordi sui beni strumentali, l’autorizzazione dei servizi a libero mercato, la pubblicazione della relazione sugli obblighi di servizio pubblico e la relazione annuale sui dati di sintesi, contratti, accordi, autorizzazioni, sanzioni e criticità. Gli organi sono Assemblea, Presidente, Comitato istituzionale e Revisore dei conti. Il Presidente è eletto dall’Assemblea per cinque anni e rappresenta legalmente l’ente; in caso di vacanza il Presidente della Giunta nomina un commissario fino all’elezione. Il Comitato istituzionale, composto dal Presidente e da otto membri designati/eletti da Consiglio regionale, Città metropolitana, province e comuni, esercita le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e determina gli aspetti di qualità, quantità e modalità del servizio. Ai dirigenti spettano gli atti amministrativi e la gestione; al Direttore sono riservate istruttoria, attuazione, attestazioni, liti, misure anticorruzione e rotazione del personale. Il Revisore vigila sulla gestione contabile e finanziaria, esprime pareri sui provvedimenti finanziari e sul bilancio e segnala, se necessario, l’incremento degli accantonamenti. Il Nucleo ispettivo è la struttura di controllo della quantità e qualità dei servizi, con pubblicazione sul sito web dei verbali dei controlli, dei reclami e delle sanzioni o delle motivazioni del mancato irrogamento. Il personale può provenire da Regione, enti locali e polizie provinciali e municipali. Il Direttore coordina la scelta di un componente del Nucleo come coordinatore funzionale. Per il funzionamento dell’ART-CAL sono previsti accantonamenti annuali del 0,8 per cento delle risorse di cui all’articolo 21, comma 1, fino al raggiungimento dell’8 per cento, con possibilità di incremento in presenza di contenzioso. Le spese di funzionamento dell’ART-CAL sono coperte in misura del 40 per cento delle risorse di cui all’articolo 21, comma 3. È prevista la possibilità di convenzioni con la Giunta regionale, l’uso di beni e personale in distacco funzionale e il patrocinio dell’Avvocatura regionale. La Regione e gli enti locali dovevano separare, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, le funzioni di gestione delle partecipazioni societarie da quelle istituzionali connesse alla mobilità.

Agenzia regionale reti e mobilità

La legge prevede la costituzione dell’Agenzia regionale reti e mobilità, società per azioni partecipata esclusivamente da Regione e ART-CAL, mediante scissione parziale della s.r.l. Ferrovie della Calabria per il ramo relativo alle infrastrutture ferroviarie regionali non interconnesse. La Regione deve promuovere gli atti necessari entro 30 giorni dalla costituzione dell’ART-CAL; all’ART-CAL spetta una partecipazione del 5 per cento senza oneri. La Giunta definisce lo schema di statuto e le modalità di costituzione. L’Agenzia cura la manutenzione e gestione della rete ferroviaria regionale isolata e delle infrastrutture connesse, ordina le altre infrastrutture di trasporto di proprietà regionale, realizza infrastrutture, acquista materiale rotabile e beni mobili strumentali per metterli a disposizione dell’operatore aggiudicatario e offre servizi complementari. Lo statuto deve prevedere assemblea dei soci, consiglio di amministrazione e collegio sindacale secondo le composizioni fissate dalla legge. Le spese di funzionamento dell’Agenzia sono pari al 48 per cento delle risorse di cui all’articolo 21, comma 3 e sono trasferite dall’ART-CAL. In caso di inerzia, la Giunta può fissare un termine e poi nominare un commissario ad acta.

Ambiti territoriali e servizi comunali/metropolitani

L’ART-CAL può istituire ambiti territoriali non sovrapposti di area urbana, area vasta e area a domanda debole, secondo requisiti demografici, di densità e di contiguità territoriale. Gli ambiti di area urbana e vasta devono rispettare i requisiti stabiliti dal Comitato istituzionale, anche con riguardo alla domanda di trasporto. Ad ogni ambito è associato un comitato d’ambito, in forma associativa degli enti locali; il Comitato istituzionale può stabilire le forme associative ammissibili. Ai comitati d’ambito sono delegate le funzioni di definizione di massima dei programmi di esercizio per i servizi interni all’ambito non classificati come regionali. In caso di inerzia l’ART-CAL fissa un termine e poi esercita i poteri sostitutivi; in caso di reiterata inerzia sopprime l’ambito. L’istituzione degli ambiti comporta obblighi di pianificazione: il Piano urbano della mobilità per le aree urbane, e i Piani di ambito della mobilità per le aree vaste e a domanda debole. Per Reggio Calabria, la Città metropolitana svolge funzioni per i servizi che interessano il capoluogo e il suo territorio, non classificati regionali. È inoltre prevista la possibile istituzione di servizi nell’Area integrata dello Stretto con la Regione Sicilia, con partecipazione della Città metropolitana di Reggio Calabria.

Affidamenti, contratti di servizio e regole economiche

L’affidamento dei servizi avviene nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale, delle misure dell’Autorità di regolazione dei trasporti e delle indicazioni dell’Autorità antitrust. Si utilizza ordinariamente il modello a costo netto, in cui il rischio commerciale e i ricavi tariffari restano in capo all’operatore. I contratti di servizio devono prevedere meccanismi incentivanti e sanzionatori per il raggiungimento degli obiettivi di qualità e di servizio. Tra le clausole richieste figurano l’aggiornamento annuale dei corrispettivi con price-cap, la possibilità di variazione dei servizi dopo l’affidamento con criteri predefiniti, limiti ordinari alle variazioni del corrispettivo entro il 5 per cento annuo, eccezioni in presenza di modifiche al livello dei servizi minimi o al Piano attuativo o di scostamenti dagli obiettivi di efficienza, limiti massimi pluriennali più ampi nei casi consentiti e la possibilità di compensare variazioni tariffarie con variazioni dei corrispettivi entro il 10 per cento in 5 anni. I contratti possono prevedere proroghe nei limiti del regolamento europeo 1370/2007, sanzioni per evasione tariffaria e per violazioni di norme sulla sicurezza, contratti di lavoro e altre disposizioni di legge. Deroghe alle regole sulle variazioni dei servizi e dei corrispettivi richiedono le approvazioni previste dalla legge. Gli oneri finanziari dei contratti devono essere coperti per tutta la durata, inclusa l’eventuale proroga.

Servizi a libero mercato e autorizzazioni

I servizi a libero mercato sono ammessi se individuati dalla Giunta regionale, previo parere non vincolante del Comitato della mobilità e dell’ART-CAL, tra quelli non necessari ai livelli minimi e non garantibili più adeguatamente tramite contratto di servizio, oppure nei casi di servizi interregionali ove sia prevista l’intesa o l’assenza di diniego dell’altra Regione interessata. L’autorizzazione è rilasciata dall’ente di governo se il servizio resta entro il bacino ottimale; negli altri casi dalla Regione. Sono richiesti documentazione antimafia e requisiti comunitari e statali. L’autorizzazione indica itinerario e fermate, lascia libertà sulle altre caratteristiche e sulle tariffe, dura al massimo cinque anni e decade se vengono meno i requisiti. Gli operatori autorizzati sono comunque soggetti agli obblighi informativi dell’articolo 11 e devono dare preavviso di almeno 30 giorni sulle modifiche dell’offerta, delle tariffe e sulla cessazione del servizio.

Sanzioni agli utenti

Gli utenti devono munirsi di titolo di viaggio valido, convalidarlo secondo le modalità previste, conservarlo ed esibirlo agli accertatori. In caso di mancata corretta vidimazione, il costo del titolo si considera pari al massimo applicabile nella rete regionale per quella giornata. La sanzione amministrativa è compresa tra 31,34 euro e 104,47 euro, oltre al titolo di viaggio, ed è raddoppiata in caso di reiterazione entro cinque anni o mancato pagamento entro 30 giorni. Per gli abbonati nominativi la sanzione è ridotta a 5,22 euro se l’abbonamento è esibito entro 10 giorni. Per chi usufruisce indebitamente di agevolazioni tariffarie la sanzione va da 313,42 euro a 1.044,75 euro. Le sanzioni sono applicate secondo la legge n. 689/1981. Gli agenti accertatori sono designati dalle imprese e autorizzati dalla Regione o dall’ente delegato, hanno qualifica di agenti di polizia amministrativa, possono compiere verifiche e notificano il verbale entro 90 giorni se non contestano subito. Decorsi 60 giorni dall’illecito non pagato, l’impresa emette ordinanza-ingiunzione. I proventi delle sanzioni sono assimilati ai ricavi tariffari con separata rendicontazione. Eventuali diritti di esazione a bordo sono ammessi solo con canali alternativi adeguati o bigliettazione elettronica, e non possono superare metà della sanzione minima.

Risorse umane

Nell’affidamento dei servizi si valuta favorevolmente la tutela dell’occupazione, sia come criterio di gara sia come motivo di affidamento diretto. L’azienda subentrante assume prioritariamente il personale dell’operatore uscente, mantenendone condizioni economiche e normative, se numero e qualifica sono compatibili con l’organizzazione aziendale. I contratti di servizio devono prevedere obblighi di formazione del personale.

Beni strumentali e cofinanziamenti

L’ART-CAL, anche tramite l’Agenzia reti e mobilità, deve assicurare all’operatore aggiudicatario l’accesso ai beni strumentali necessari tramite accordi con proprietari o concessionari, nel rispetto del diritto UE e delle misure dell’Autorità di regolazione. Per la rete ferroviaria l’accordo segue la disciplina del decreto legislativo n. 112/2015; per terminali di proprietà regionale o locale l’accordo è, ove possibile, a titolo non oneroso e garantisce l’uso gratuito almeno degli stalli. Quando i beni sono cofinanziati per l’esercizio del TPL, essi restano vincolati alla destinazione per la vita utile dei beni mobili e in perpetuo per gli immobili; in caso di subentro, il nuovo operatore deve poter acquisire il bene al valore di mercato al netto degli ammortamenti della quota pubblica, con messa immediata a disposizione del bene anche in pendenza di lite. L’uso di tali beni per servizi a libero mercato è vietato salvo previsione espressa, e comunque con restituzione della quota di ammortamento pubblico riferibile al periodo di utilizzo. In assenza di diversa indicazione, la vita utile è fissata in 15 anni per autobus, 30 anni per materiale rotabile ferroviario e tramviario, impianti, macchinari, officine, depositi, fabbricati, altre infrastrutture e terreni, e 5 anni per tecnologie informatiche e di comunicazione.

Norme finanziarie

Le risorse per i servizi affidati e per gli accordi sui beni strumentali confluiscono all’ART-CAL e provengono dal fondo nazionale TPL, da risorse regionali e da risorse degli enti locali. Le risorse legate a criteri di accertamento possono essere anticipate per la programmazione fino al valore ragionevolmente stimabile o al fondo di riserva costituito a copertura dell’eventuale mancato incasso. Il funzionamento di ART-CAL, Agenzia reti e mobilità e Osservatorio è coperto, secondo le percentuali previste dalla legge, con risorse regionali e trasferimenti degli enti locali. La Giunta può autorizzare l’utilizzo delle economie di spesa per ulteriori servizi di trasporto pubblico locale. I proventi delle sanzioni irrogate dall’ART-CAL sono destinati a progetti per il miglioramento della qualità del servizio, innovazione, formazione, informazione all’utenza e cooperazione interregionale e internazionale.

Disposizioni urgenti, transitorie e avvio del sistema

Per evitare interruzioni dei servizi in scadenza al 31 dicembre 2015, la Regione poteva adottare provvedimenti di emergenza dal 1 gennaio 2016 per massimo due anni non prorogabili, nelle more degli affidamenti da parte dell’ART-CAL. Sono inoltre previsti affidamenti ferroviari in applicazione del regolamento UE 1370/2007 e la pubblicazione della relazione sugli obblighi di servizio pubblico. Le disposizioni transitorie consentivano, fino al 30 giugno 2018, l’approvazione del Programma pluriennale anche in assenza del Piano attuativo, con localizzazione provvisoria dei nodi di III e IV livello. Era inoltre prevista la nomina di un commissario per avviare la costituzione dell’ART-CAL, il trasferimento dei contratti di servizio, la cessazione degli affidamenti degli enti locali con preavviso di sei mesi e, per il 2021-2022, la proroga del programma di esercizio dell’annualità 2021 fino all’approvazione del nuovo Programma pluriennale. La Giunta poteva disciplinare con regolamenti triennali servizi innovativi, complementari e alcuni servizi di cui all’articolo 1, comma 3, nonché prevedere una fascia unitaria tariffaria. Per il periodo emergenziale COVID-19, il livello dei servizi minimi approvato nel 2018 era stato oggetto di applicazione graduale, e il programma di esercizio 2021 è stato prorogato per il 2022 fino al nuovo Programma pluriennale.

Abrogazioni e disciplina previgente

La legge abroga numerose leggi regionali previgenti in materia di trasporto pubblico locale, oltre alle disposizioni incompatibili con essa, facendo salvi i rapporti giuridici già sorti e gli effetti prodotti. L’atto è strutturato come testo coordinato e contiene alcune norme transitorie ormai esaurite, ma la disciplina sostanziale su organizzazione, affidamenti, tariffe, sanzioni e governance resta ancora di interesse applicativo in Calabria.