Cassazione Civile, Sentenza n. 17142/2025 del 25/06/2025

Esito

La controversia

Controversia sulla validità e sugli effetti delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime per uso turistico-ricreativo (concessione n. 8 "Piscina Europa"): la società chiedeva la restituzione di canoni e imposta regionale pagati in eccesso per il periodo 2011-2015 (per calcolo su superficie e coefficienti ritenuti errati). MEF e ADD hanno contestato la validità della concessione (domanda riconvenzionale) sostenendo l'incompatibilità delle proroghe ex lege con il diritto UE e chiedendo, in subordine, la condanna della società per occupazione sine titulo (anche con applicazione della triplicazione del canone ex art. 8 legge n. 494/1993). Questioni procedurali: competenza/giurisdizione fra giudice ordinario, amministrativo e giudice tributario; onere della prova dell'interesse transfrontaliero; qualificazione dell'attività (terziario vs commerciale) ai fini della determinazione del canone; corretta applicazione delle norme sul contributo unificato (doppio contributo).

La decisione

La Corte di cassazione ha esaminato i motivi di ricorso proposti dal MEF e dall'ADD contro la sentenza della Corte d'appello di Venezia e ha deciso come segue: 1) primo motivo (giurisdizione): infondato—confermato il principio secondo cui chi ha proposto domanda davanti a un giudice e ha implicitamente invocato la sua giurisdizione non può poi lamentarne il difetto in appello; 2) secondo motivo (onere della prova e rilevanza del requisito dell'interesse transfrontaliero): accolto in parte — la Corte ha richiamato la più recente giurisprudenza comunitaria e amministrativa che estende l'applicabilità della direttiva 2006/123/CE e ha ritenuto che, per le concessioni non più in essere alla data di entrata in vigore della legge n.118/2022 (27/8/2022), debbano applicarsi i principi comunitari che vietano proroghe automatiche e impongono procedure competitive; in concreto, la concessione della società era stata rinunciata con decorrenza 1/1/2021 e quindi non era "in essere" alla predetta data, con conseguente applicazione del principio di necessità della gara e disapplicazione delle proroghe automatiche; 3) terzo motivo (qualificazione commerciale vs terziaria per la base OMI): inammissibile — la Corte non ha ritenuto di poter sindacare in cassazione la valutazione di merito della Corte d'appello sulla natura terziaria delle pertinenze e sulla corretta applicazione dei criteri di calcolo previsti dall'art. 1, comma 251, della legge n.296/2006; 4) quarto motivo (doppio contributo unificato): accolto — il raddoppio del contributo non poteva essere applicato alle amministrazioni dello Stato nella fattispecie come aveva fatto la Corte d'appello. Conseguentemente il ricorso è stato parzialmente accolto: successi sui profili rilevanti (secondo e quarto motivo), rigetto o inammissibilità sugli altri; questioni di definizione conciliativa/condono emerse negli atti non sono state decise in sede di legittimità perché considerate nuove deduzioni non prese in considerazione dalla Corte d'appello.

Norme richiamate

• Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio

  La Corte ha richiamato l'interpretazione della Corte di giustizia secondo cui l'art.12 vieta proroghe automatiche delle concessioni per attività turistico-ricreative e ha effetti diretti; impone la necessità di procedure selettive trasparenti e non può essere subordinato al requisito di interesse transfrontaliero certo

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE)

  Rilevato come norma che osterebbe a proroghe automatiche delle concessioni in presenza di interesse transfrontaliero; la giurisprudenza UE e nazionale ha esteso i rilievi in termini di tutela della concorrenza e necessità di gara

• Legge 27 dicembre 2006, n. 296

  art. 1, comma 251 (criteri di calcolo del canone, riferimento ai valori OMI)

  Norma nazionale utilizzata per determinare il criterio di calcolo del canone concessorio; la Corte d'appello ha applicato tale disciplina per qualificare le pertinenze come di destinazione terziario e valutare i criteri OMI

• D.P.R. 30 maggio 2002, n.115

  Norma che disciplina il raddoppio del contributo unificato: la Cassazione ha ritenuto che il raddoppio non potesse trovare applicazione rispetto alle Amministrazioni dello Stato nella fattispecie

• Articoli del Codice di Procedura Civile

  art. 360 c.p.c. (motivi di cassazione); art. 295 c.p.c. (sospensione su questione pregiudiziale), art. 2697 c.c. (onere della prova), art. 2195 c.c. (nozione civilistica di attività commerciale)

  Riferimenti processuali e di onere della prova utilizzati per criticare o difendere le decisioni di merito; la Corte ha confermato l'orientamento secondo cui chi ha formulato domanda davanti al giudice non può poi contestarne la giurisdizione quando è rimasto soccombente sul merito

• Legge 5/8/2022, n. 118 e successive modificazioni (e decreto-legge n.131/2024)

  art. 3 e disposizioni che prorogano l'efficacia delle concessioni fino a termini indicati

  La Corte ha considerato l'entrata in vigore e la portata temporale delle proroghe legislative: per concessioni non in essere alla data di entrata in vigore della legge n.118/2022 non opera la proroga e si applicano i principi comunitari che impongono gara; la disciplina nazionale sulle proroghe è stata ricondotta in conflitto con norme UE e soggetta a disapplicazione ove incompatibile

Massime di principio

• Se il convenuto-amministrazione solleva eccezione sull'esistenza del fatto costitutivo dell'azione (es. validità della concessione) proponendo domanda riconvenzionale, ha implicitamente invocato la giurisdizione del giudice adito e non può poi impugnare per difetto di giurisdizione se è risultato parte vittoriosa su quel capo
• Dopo la giurisprudenza recente della Corte di giustizia e degli organi nazionali, le proroghe automatiche delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative sono incompatibili con il diritto UE e devono essere disapplicate: in particolare, per le concessioni non 'in essere' alle date rilevanti delle norme nazionali di proroga, opera il principio della necessità di una procedura selettiva
• L'onere di provare l'irrilevanza dell'interesse transfrontaliero o la specificità della concessione può, nel quadro processuale, gravare sulle amministrazioni che ne deducono l'inapplicabilità della disciplina comunitaria; la giurisprudenza recente ha però ridisegnato il ruolo di tale requisito (non sempre condizione necessaria)
• Le valutazioni di merito circa la classificazione funzionale delle pertinenze (destinazione OMI: terziario vs commerciale) e l'applicazione dei criteri di calcolo del canone ai sensi della legge n.296/2006 restano in larga misura sindacabili limitatamente in cassazione: la decisione di merito fondata su CTU e istruttoria è difficile da riformare se non per vizio di diritto
• L'applicazione del raddoppio del contributo unificato va verificata concretamente: l'onere di accertare l'effettiva debenza del contributo iniziale e di valutare esenzioni/spese grava sul giudice e la misura non è automaticamene operante nei confronti delle Amministrazioni dello Stato