L.R. Liguria 38/2007

Organizzazione dell’intervento regionale nel settore abitativo in Liguria

La legge disciplina in modo organico il sistema regionale dell’intervento pubblico nel settore abitativo in Liguria. Definisce finalità, destinatari, strumenti di programmazione, categorie di intervento, requisiti dei beneficiari, misure urbanistiche, fondi e regole transitorie, in raccordo con la normativa statale e con gli enti locali.

Finalità e quadro generale

La Regione promuove il sistema dell’Edilizia Residenziale Sociale (ERS) per garantire il diritto all’abitazione a soggetti e nuclei in condizione di precarietà economica o di insufficiente offerta abitativa. Il sistema comprende, in particolare, edilizia residenziale pubblica, locazione a canone moderato, accesso alla proprietà della prima casa, recupero del patrimonio esistente, sostegno ai canoni e ai mutui, garanzie fideiussorie, risposta alle emergenze alloggiative e interventi innovativi a basso impatto ambientale.

Le politiche abitative si integrano con le politiche sociali, con la programmazione urbana complessa e con il recupero del patrimonio edilizio esistente, anche nei centri edificati. Concorrono al sistema soggetti pubblici e privati, incluse ARTE, comuni, enti pubblici, cooperative, imprese, privati, ONLUS e fondazioni bancarie.

Destinatari e aree sociali di riferimento

L’intervento pubblico è rivolto a quattro aree sociali:

• marginalità sociale, per soggetti in grave precarietà economica e alloggiativa;
• disagio grave, per nuclei con reddito modesto incompatibile con il mercato;
• disagio diffuso, per situazioni meno gravi ma compatibili con canoni o rate moderate;
• difficoltà, per disagio di breve o medio periodo.

La Giunta regionale definisce i criteri per graduare il disagio sociale ed economico. La legge richiama anche particolari categorie sociali individuate dalla legislazione vigente.

Concertazione istituzionale e partecipazione

La Regione e gli enti locali operano secondo il metodo della concertazione istituzionale e devono prevedere forme di partecipazione dei cittadini e delle loro rappresentanze. È istituito presso la Regione il Tavolo permanente di concertazione per le politiche abitative, con funzioni consultive e propositive sulla programmazione regionale e sull’Osservatorio regionale.

Al Tavolo partecipano Regione, ANCI Liguria, URPL, ARTE, rappresentanze delle imprese di costruzione, delle cooperative, dei sindacati del settore, degli inquilini, dei proprietari, della Consulta per l’handicap, degli organismi per le pari opportunità e altri soggetti privati interessati. Province e Comuni capoluogo istituiscono un’articolazione territoriale del Tavolo, che esprime pareri su localizzazione degli interventi ERS e su alienazione/reinvestimento del patrimonio ERP, anche in rapporto alla pianificazione provinciale.

Programmazione regionale e procedimenti attuativi

Lo strumento di programmazione è il Piano triennale per l’edilizia residenziale (PTER), approvato dal Consiglio regionale. Il PTER:

• individua il fabbisogno abitativo e i comuni o ambiti più problematici;
• definisce obiettivi triennali, categorie di intervento e incremento dell’ERP;
• stabilisce criteri di riparto delle risorse tra categorie e territori;
• determina tipologie e percentuali massime di contributo, costi massimi riconoscibili, graduazione dei contributi in relazione al vincolo ERS e modalità di cessione anticipata;
• fissa i criteri per selezionare gli operatori;
• individua categorie di beneficiari e risorse dedicate;
• può riservare quote a interventi sperimentali.

Il PTER deve inoltre prevedere criteri di assegnazione dei contributi coerenti con integrazione con le politiche sociali e di sicurezza urbana, cofinanziamento dei proponenti, premialità per gli enti locali più attivi e integrazione con programmi di riqualificazione e rigenerazione urbana. Definisce anche la valutazione dell’efficacia e dell’efficienza degli interventi.

La Giunta regionale adotta le procedure attuative. Di regola i Comuni raccolgono le proposte e le richieste di contributo e le trasmettono alla Regione, che approva il programma operativo regionale, ammette a finanziamento gli interventi e assegna i contributi. I lavori finanziati devono iniziare entro 13 mesi dall’approvazione del programma; se il termine decorre inutilmente, la Regione convoca i soggetti coinvolti e può concordare un nuovo termine massimo di 6 mesi, oltre il quale il cofinanziamento è revocato. La Giunta può anche attuare interventi straordinari incompatibili con le procedure ordinarie.

Operatori pubblici e privati

Gli interventi sono realizzati da operatori pubblici o privati. Sono operatori pubblici i Comuni e gli altri enti pubblici, nonché le ARTE quando agiscono per conto di tali enti mediante convenzione. Il servizio pubblico di intermediazione locativa è svolto dalle ARTE nei rispettivi ambiti territoriali.

Gli operatori privati comprendono fondazioni e associazioni riconosciute, imprese di costruzione, loro consorzi e associazioni, cooperative di abitazione e loro consorzi, ONLUS e cittadini singoli o associati, purché in possesso dei requisiti previsti. Gli atti costitutivi o convenzionali devono prevedere, in caso di cessazione o cambiamento di attività, la devoluzione gratuita al Comune del patrimonio o degli immobili finanziati. Sono ammesse, entro certi limiti, fusioni tra operatori e cessioni di abitazioni in complessi unitari, purché l’acquirente si impegni a proseguire la locazione e a rispettare i vincoli originari.

La selezione degli operatori privati avviene tramite procedure concorrenziali ad evidenza pubblica. La Giunta regionale definisce, per ogni procedimento e categoria di intervento, criteri e requisiti di affidamento che attestino capacità professionali, gestionali ed economico-finanziarie, oltre ai livelli di efficienza ed efficacia. È prevista verifica annuale; in caso di difformità o mutamenti dei requisiti, la Giunta può sospendere, revocare o far decadere i contributi e l’affidamento.

Strumenti finanziari: risorse, garanzie e social housing

Il finanziamento degli interventi può provenire da:

• risorse UE;
• risorse statali ex d.lgs. 112/1998 e altre risorse statali destinate alle politiche abitative, comprese quelle per il sostegno all’affitto;
• rientri da precedenti finanziamenti e dal fondo per lo sviluppo dell’abitare sociale;
• risorse regionali di bilancio;
• risorse previste dalla normativa richiamata in materia di edilizia pubblica.

È istituito un fondo di garanzia per fideiussioni a favore di assegnatari di alloggi finanziati, conduttori in temporanea difficoltà economica e soggetti che si avvalgono dei servizi di agenzia sociale per la casa. La garanzia non può superare 24 mensilità del canone e delle spese condominiali ovvero un’annualità di ammortamento del mutuo; la Regione disciplina con FILSE S.p.A. la costituzione e gestione del fondo.

La Regione può inoltre partecipare a un fondo per lo sviluppo dell’abitare sociale (“social housing”), destinato a interventi di particolare rilevanza con alloggi a locazione permanente o temporanea a canone moderato o inferiore al mercato. Il fondo serve anche a contenere gli interessi sui mutui agevolati concessi ai soggetti attuatori; possono concorrere fondazioni bancarie o altri soggetti, sulla base di convenzioni. La Giunta disciplina costituzione, funzionamento, gestione, valutazione economico-tecnica dei piani e modalità di rimborso e revoca.

Supporti informativi: Osservatorio e anagrafe

È istituito l’Osservatorio regionale del sistema abitativo, che raccoglie, elabora, diffonde e valuta dati sulla condizione abitativa e sulle attività edilizie. I dati riguardano fabbisogni abitativi, intervento pubblico, scenari abitativi, monitoraggio dei programmi e utilizzo del patrimonio esistente. I Comuni trasmettono documenti di ricognizione comunale con indicatori di fabbisogno e disponibilità di aree o immobili.

È altresì istituita l’anagrafe dell’intervento pubblico nel settore abitativo e dell’utenza, con dati su ERS, ERP, locazioni permanenti o temporanee, beneficiari del sostegno al reddito e di agevolazioni pubbliche per costruire, recuperare o acquistare la casa. ARTE, enti locali e operatori devono trasmettere annualmente i dati; la mancata o carente trasmissione comporta l’esclusione dai finanziamenti regionali fino all’adempimento. È ammesso il trattamento dei dati nei limiti della disciplina sulla privacy.

ERP: edilizia residenziale pubblica

L’ERP è definita come servizio abitativo di interesse generale destinato ai nuclei dell’area del disagio grave. I contributi possono finanziare fino alla copertura totale dei costi di realizzazione e recupero di alloggi ERP, l’acquisto di aree o immobili da recuperare e le dotazioni territoriali connesse. Le caratteristiche tecniche, i criteri di selezione dei destinatari, i limiti temporali e la determinazione del canone restano disciplinati dalla normativa vigente in materia.

Locazione a canone moderato

La locazione a canone moderato serve i nuclei dell’area del disagio diffuso in possesso dei requisiti previsti. La Regione favorisce interventi di nuova costruzione, recupero e acquisto con contributi in conto capitale o in conto interessi agli operatori pubblici e privati. La locazione può essere permanente o a termine; il canone deve garantire l’equilibrio economico della gestione e tener conto dei costi di realizzazione, gestione e delle compensazioni del servizio.

Gli operatori stipulano una convenzione con il Comune che disciplina durata e natura degli obblighi di servizio. Per gli alloggi permanenti realizzati dai Comuni, al termine del piano finanziario può applicarsi il canone ERP. Gli alloggi a termine possono essere ceduti in proprietà anche prima della scadenza della convenzione, purché sia mantenuta la locazione per il periodo residuo. La Giunta definisce caratteristiche tecniche, dotazioni, criteri di selezione, modalità di assegnazione e verifiche periodiche.

Gli alloggi realizzati da enti pubblici sono destinati prioritariamente agli assegnatari ERP che abbiano perso i requisiti per l’assegnazione.

Strutture alloggiative temporanee e strutture per l’inclusione sociale

La Regione incentiva anche strutture alloggiative di natura temporanea e strutture per l’inclusione sociale.

Le strutture temporanee sono destinate a soggetti dell’area della difficoltà con esigenze legate a lavoro, formazione, studio, cura o assistenza; sono organizzate in camere, minialloggi o appartamenti. I contributi sono concessi a fronte di convenzioni con il Comune e di un impegno a locare gli alloggi per almeno 12 anni a canone inferiore a quello concordato ex l. 431/1998.

Le strutture per l’inclusione sociale offrono, oltre all’alloggio, servizi integrativi nell’ambito di un progetto personalizzato. I beneficiari sono soggetti dell’area della marginalità sociale, donne e minori vittime di violenza e soggetti della nuova immigrazione. Anche in questo caso i contributi richiedono convenzioni con il Comune e la disciplina di durata degli obblighi di servizio.

Per entrambe le tipologie la tariffa complessiva deve garantire l’equilibrio economico della gestione, tenendo conto di oneri di realizzazione, recupero o acquisizione e dei costi di gestione.

Accesso alla proprietà della prima casa e proprietà differita

Per favorire l’accesso alla proprietà della prima casa, la Regione concede contributi in conto capitale o in conto interessi per recupero, acquisto e recupero o nuova costruzione destinati alla residenza primaria dei nuclei dell’area del disagio diffuso. I contributi possono essere concessi anche direttamente ai soggetti in possesso dei requisiti generali per interventi di autocostruzione o autorecupero. Il contributo è determinato in base al costo riconoscibile e alla situazione economica del nucleo; recupero e acquisto-recupero sono più agevolati della nuova costruzione.

Sono previste anche abitazioni a proprietà differita: l’intervento può essere finanziato con locazione per almeno 8 anni, al termine dei quali, in presenza dei requisiti, il conduttore può acquistare l’alloggio. Canone e prezzo di cessione sono fissati nella convenzione con il Comune.

Recupero del patrimonio edilizio esistente e mantenimento della casa in proprietà

La legge incentiva il recupero del patrimonio abitativo esistente per reinsediare nuclei nei centri urbani, favorire l’integrazione tra categorie sociali ed eliminare il degrado edilizio. Gli interventi comprendono recupero primario e secondario e devono tutelare aspetti architettonici, storici e paesistici, la sicurezza statica e la qualità degli spazi abitativi.

Il recupero primario riceve contributi commisurati al costo riconoscibile; tali contributi possono riguardare anche unità non residenziali. Il recupero secondario riceve contributi rapportati al costo riconoscibile e alla situazione economica del nucleo. La concessione dei contributi comporta la destinazione dell’immobile a residenza primaria del proprietario oppure alla locazione o vendita convenzionata.

Per anziani ultrasessantacinquenni autosufficienti, la Giunta può prevedere contributi per l’adeguamento dell’abitazione di proprietà, comproprietà o usufrutto, per abbattimento barriere, sostituzione materiali, sistemi di segnalazione impianti e ristrutturazioni interne o divisione dell’alloggio. Possono essere concessi contributi anche per spese straordinarie sulle parti comuni e per opere di superamento delle barriere architettoniche.

Interventi di sostegno al reddito

La Regione può concedere contributi integrativi per:

• il pagamento dei canoni che incidono in modo rilevante sul reddito familiare;
• l’abbattimento dell’incidenza delle rate dei mutui prima casa.

I contributi per l’affitto provengono dal fondo nazionale per l’affitto integrato da risorse regionali e comunali; quelli per i mutui sono finanziati con le risorse del fondo per lo sviluppo dell’abitare sociale. La Regione stabilisce requisiti e modalità di concessione, con forte integrazione con le politiche sociali. Le risorse per l’affitto sono ripartite dalla Giunta tra i Comuni secondo i fabbisogni espressi e con criteri di premialità per chi contribuisce con risorse proprie. Il Comune individua i beneficiari ed eroga i contributi.

Qualità edilizia, sperimentazione e costi riconoscibili

I nuovi interventi e la riqualificazione del patrimonio ERS devono perseguire un fabbisogno energetico inferiore a 70 kWh/mq annuo, utilizzando anche fonti energetiche alternative e rinnovabili per gli usi termici.

La Regione può finanziare interventi innovativi e sperimentali per sicurezza, qualità edilizia, sostenibilità e risparmio energetico, anche mediante progetti di autocostruzione. I contributi possono coprire fino al 15% del costo riconoscibile al netto dei costi dell’elemento sperimentale e sono cumulabili con altri contributi regionali. La Giunta adotta un protocollo per valutare la sostenibilità ambientale e graduare i contributi.

La Giunta stabilisce i costi riconoscibili sulla base del prezzario regionale e dei costi standardizzati dell’Osservatorio appalti e concessioni; i costi sono aggiornati in relazione alle fonti ufficiali e agli indicatori del costo di costruzione.

Disposizioni comuni, convenzioni e controlli

Sono esclusi dai contributi gli alloggi di categoria catastale A/1, A/7, A/8 e A/9. Per gli interventi su locazione moderata, strutture temporanee e accesso alla proprietà, gli operatori devono stipulare una convenzione con il Comune, trascritta nei registri immobiliari a loro spese.

Lo schema di convenzione, definito dalla Giunta, disciplina natura del servizio, obblighi dell’operatore, piano finanziario, durata dei vincoli, caratteristiche tipologiche e costruttive, costo degli alloggi, criteri di determinazione di canoni e prezzi, garanzie finanziarie, selezione e verifica dei conduttori, sostituzione dei conduttori e sanzioni per violazione della convenzione. La Giunta disciplina anche i controlli sulle modalità di attuazione degli interventi.

Requisiti dei beneficiari e priorità

I beneficiari devono possedere requisiti generali di cittadinanza o regolarità soggiorno, residenza o attività lavorativa in un Comune ligure, limiti alla titolarità di diritti reali su immobili, situazione economica non superiore al limite regionale e assenza di precedenti assegnazioni o finanziamenti agevolati, salvo specifiche eccezioni.

Per interventi sulle parti comuni e sul recupero di immobili, i contributi spettano ai proprietari riuniti in condominio, consorzio o cooperativa; in mancanza, può intervenire un soggetto unico delegato. Sono ammessi anche usufruttuari, utenti e abitatori. Per interventi di particolare rilevanza la Giunta può escludere alcuni requisiti patrimoniali ed economici. Possono essere finanziati senza requisiti generali anche interventi strategici per nuovi insediamenti produttivi, delocalizzazioni da aree a rischio o degradate e acquisto-recupero per nuclei di nuova formazione.

Sono prioritari, per i contributi su proprietà e recupero, i soggetti con disabilità grave, i giovani nuclei con età entro 30 anni o, in caso di precarietà lavorativa, entro 35 anni, e gli studenti universitari sotto i 26 anni che studiano nel Comune dell’alloggio e risiedono in altra provincia.

Disciplina urbanistica dell’ERS e Fondo regionale per le politiche abitative

I Comuni definiscono il fabbisogno di edilizia residenziale primaria, individuando le quote di ERS e di edilizia abitativa a prezzi convenzionati. In sede di PUC o variante possono imporre agli interventi edilizi una quota di contributo per soddisfare il fabbisogno ERP, prevedendo anche premialità di edificabilità residenziale. La variante segue una procedura con adozione, deposito di 30 giorni, osservazioni, controdeduzioni e approvazione regionale entro 180 giorni; decorso il termine, la variante si intende approvata.

I Comuni che esercitano tale facoltà adottano un Documento attuativo per le politiche per la casa con contenuti anche finanziari, e l’attuazione degli interventi è subordinata alla sua approvazione. I dati sugli interventi ERS e sulle eventuali monetizzazioni alimentano l’Osservatorio regionale, che redige una relazione annuale entro il 30 giugno.

È istituito il Fondo regionale per le politiche abitative (FoRPA), alimentato da contributi urbanistici aggiuntivi, bilancio regionale, risorse statali e UE. Gli interventi di nuova edificazione residenziale devono contribuire alla manutenzione e realizzazione di ERP con un contributo aggiuntivo pari al 50% della quota opere di urbanizzazione e aree del contributo di costruzione, da versare al Comune o alla Regione secondo i casi. Le somme sono vincolate a manutenzione e nuova costruzione di ERP e al Fondo. Sono previste esclusioni per ristrutturazioni edilizie, piccoli interventi sotto soglia, abitazioni a prezzi convenzionati con vincolo quindicennale, programmi di social housing e interventi di valorizzazione del patrimonio pubblico. Il contributo è ridotto del 25% se si ottiene la classe energetica A.

Disposizioni finali e regime transitorio

I procedimenti già avviati alla data di entrata in vigore della legge si concludono secondo la normativa previgente. I programmi già in corso sono completati secondo le vecchie leggi regionali. Le nuove regole si applicano alle risorse stanziate dopo l’entrata in vigore, a quelle già attribuite ma non ancora programmate nei casi sopra indicati e alle economie e rientri relativi a finanziamenti statali collegati a vecchi programmi.

Sono abrogate varie disposizioni regionali precedenti in materia di edilizia residenziale, anagrafe dell’utenza e recupero edilizio, oltre alle norme incompatibili.

Deprecazione pratica

L’atto non è deprecato in senso giuridico, perché contiene ancora la disciplina quadro regionale vigente in materia abitativa e molte disposizioni risultano richiamate o coordinate da modifiche successive. Tuttavia alcune parti originarie sono state aggiornate, integrate o sostituite nel tempo; l’utilità pratica va quindi verificata rispetto ai singoli articoli e alle successive modifiche vigenti in Liguria.