Sentenza n. 2142/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, comproprietari di un immobile in via Castelvecchio n. 16, hanno contestato l’ordine di rimozione degli elementi presenti nel tratto stradale prossimo ai civici 14-20. Con il primo motivo hanno dedotto che il Comune avesse esercitato illegittimamente l’autotutela demaniale sul presupposto erroneo della natura pubblica della strada: l’iscrizione nell’elenco comunale avrebbe valore meramente dichiarativo; il transito sarebbe limitato ai residenti, mancherebbero un titolo e una concreta destinazione a esigenze collettive, e il vicolo cieco avrebbe perso la funzione di collegamento dopo la chiusura del ponte. Hanno richiamato anche l’uso esclusivo dei residenti e la condotta comunale nella delimitazione dei parcheggi. Con il secondo motivo hanno lamentato la contraddittorietà dell’ordinanza e della successiva iscrizione nell’elenco con una nota comunale del 2009, sostenendo che classificazione urbanistica e dati catastali fossero soltanto indizi; hanno inoltre denunciato l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, che avrebbe impedito loro di contribuire alla ricostruzione del regime giuridico dell’area. Con il terzo motivo hanno sostenuto che paletti e catenelle non ostacolassero il transito e non fossero urgenti da rimuovere, mentre il dissuasore e le fioriere non sarebbero a loro riferibili. Il Comune ha opposto la documentazione storica della destinazione pubblica, l’inclusione della strada negli elenchi, la sua funzione di accesso al ponte, ai parcheggi e alle proprietà, nonché il carattere vincolato dell’autotutela e l’assenza di un titolo dei ricorrenti sui posti auto.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso soltanto in parte. Ha respinto le censure contro il potere comunale di autotutela e contro la rimozione dei paletti e delle catenelle. In via incidentale, ai soli fini della legittimità dell’ordinanza e senza efficacia di giudicato sulla proprietà, ha ritenuto provato il diritto di uso pubblico sul tratto: la documentazione attestava la fruizione storica da tempo immemorabile, la continuità della disponibilità comunale e plurimi indici attuali di uso collettivo, tra cui l’inserimento nell’elenco comunale, la funzione di accesso ai parcheggi pubblici, al ponte e ai mezzi di soccorso, l’illuminazione e la manutenzione. La proprietà privata del sedime non esclude comunque l’autotutela quando sussista un diritto d’uso pubblico; il disuso o l’inerzia amministrativa, da soli, non dimostrano la cessazione di tale diritto. La nota comunale del 2009 era una dichiarazione di scienza, priva di effetti costitutivi, superata dalla successiva ricognizione; gli atti di acquisto e le dichiarazioni del precedente proprietario non dimostravano un titolo per l’occupazione esclusiva dei posti auto. Ha respinto anche la censura procedimentale: l’ordine ex art. 823, comma 2, c.c. è doveroso e vincolato, non richiede comunicazione di avvio né comparazione con l’interesse dell’occupante, e non presuppone urgenza. Per paletti e catenelle, inoltre, l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 escludeva che il provvedimento potesse avere contenuto diverso; la loro presenza sottraeva comunque alla collettività la porzione delimitata, anche se non impediva il transito sulla restante carreggiata. Ha invece accolto la censura relativa alle tre fioriere e al dissuasore: l’istruttoria e la motivazione non chiarivano perché tali manufatti fossero stati installati dai ricorrenti o rientrassero nella loro disponibilità. Ha quindi annullato l’ordinanza limitatamente all’obbligo imposto ai ricorrenti di rimuovere fioriere e dissuasore. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 8 c.p.a.

  Va in via preliminare rimarcato che, ai sensi dell’art. 8 c.p.a., il giudice amministrativo può accertare in via incidentale, senza efficacia di giudicato, la natura demaniale del bene e la sussistenza di un diritto d’uso pubblico in quanto necessari a verificare i presupposti di legittimità dell’ordinanza impugnata

  La natura demaniale del bene e la sussistenza dell’uso pubblico possono essere accertate dal giudice amministrativo incidentalmente e senza efficacia di giudicato quando tale verifica è necessaria per decidere sulla legittimità dell’atto impugnato.

• art. 823, comma 2, c.c.

  In definitiva, ai fini della decisione del presente giudizio, è sufficiente l’accertamento incidentale dell’esistenza di un diritto d’uso pubblico, a cui in base all’art. 825 c.c. è applicabile il regime giuridico dei beni demaniali ivi compreso il potere di autotutela amministrativa previsto dall’art. 823 c.c.

  Il potere di autotutela previsto per i beni demaniali può essere esercitato anche a tutela di un diritto d’uso pubblico, secondo il regime richiamato dall’art. 825 c.c.; non è quindi indispensabile che il sedime appartenga in proprietà all’amministrazione.

• art. 825 c.c.

  Il potere di autotutela previsto dall’art. 823, comma 2, c.c. non è circoscritto alla tutela dei beni appartenenti al demanio dell’Amministrazione, ma si estende, per effetto dell’art. 825 c.c., ai diritti reali spettanti agli enti territoriali su beni appartenenti ad altri soggetti, quando costituiti per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli cui servono i beni demaniali.

  L’autotutela demaniale si estende ai diritti reali di uso pubblico spettanti agli enti territoriali su beni privati, se tali diritti sono funzionali a fini di pubblico interesse.

• art. 22 l. 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F

  Tale spazio occupato dai ricorrenti risulta infatti funzionale all’utilizzo pubblico della strada e in base all’art. 22 della legge n. 2248/1865 «nell’interno delle città e villaggi fanno parte delle strade comunali le piazze, gli spazzi ed i vicoli ad esse adiacenti ed aperti sul suolo pubblico».

  Nel contesto urbano, gli spazi e i vicoli adiacenti alle strade comunali e aperti sul suolo pubblico possono far parte della strada comunale; la sottrazione di una porzione di sedime alla fruizione collettiva può quindi giustificarne il ripristino anche se resta possibile transitare sulla carreggiata residua.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  In ogni caso, limitatamente all’ordine di rimozione dei paletti e delle catenelle delimitanti i due posti auto, la documentazione prodotta dall’amministrazione e l’esame delle deduzioni dei ricorrenti consentono di escludere, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, che il provvedimento potesse avere un contenuto diverso.

  Il vizio procedimentale dedotto non comporta l’annullamento dell’ordine relativo ai paletti e alle catenelle quando, sulla base degli elementi acquisiti, è escluso che il contenuto del provvedimento avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• Il potere di autotutela previsto dall’art. 823, comma 2, c.c. può tutelare non soltanto la proprietà demaniale, ma anche un diritto d’uso pubblico gravante su un bene privato, in forza dell’art. 825 c.c.; è sufficiente accertare tale diritto, senza dover definire con efficacia di giudicato la titolarità proprietaria del sedime.
• L’iscrizione di una strada negli elenchi comunali, le risultanze catastali e la classificazione urbanistica sono elementi presuntivi e non costitutivi della natura pubblica o dell’uso pubblico; la dimostrazione può tuttavia risultare dal loro insieme con la documentazione storica e dagli elementi concreti di fruizione e gestione pubblica.
• Il diritto d’uso pubblico di una strada non si estingue per il solo disuso, per l’inerzia dell’amministrazione o per la tolleranza di occupazioni private: occorrono atti o comportamenti positivi, univoci e concludenti che manifestino la definitiva rinuncia alla destinazione pubblica o al ripristino dell’uso.
• L’ordine di rilascio o ripristino adottato ai sensi dell’art. 823, comma 2, c.c. è doveroso e vincolato quando sia accertata un’occupazione senza titolo di un bene pubblico o gravato da uso pubblico; non richiede una situazione d’urgenza, la comunicazione di avvio o la comparazione con l’interesse dell’occupante, né una motivazione ulteriore rispetto all’accertamento dell’occupazione abusiva.
• La sottrazione alla collettività di una porzione di sedime gravata da uso pubblico può giustificare l’ordine di rimozione anche quando paletti o catenelle non impediscano il transito sulla restante carreggiata; occorre però che sia motivato e istruito il collegamento tra ciascun manufatto e i destinatari dell’ordine.

Come è indicizzato