Cassazione Civile, Sentenza n. 20632/2022 del 28/06/2022

Esito

La controversia

Impugnazione della pronuncia di merito per vizi di attribuzione della giurisdizione contabile: il ricorrente deduce che la Corte territoriale ha erroneamente ritenuto sussistente la giurisdizione della Corte dei conti perché, a suo avviso, mancava il requisito del "controllo analogo" su Acquedotto Lucano S.p.A. (società partecipata dagli enti pubblici dell'AATO Basilicata). Si censurava in particolare che dallo statuto non emergessero poteri di controllo analoghi a quelli esercitati dall'ente sugli uffici (nomina/revoca diretta degli organi, poteri di indirizzo e di veto su tutte le scelte operative, flussi informativi penetranti) e che la prova del controllo non potesse essere ricavata da norme successive ai fatti (es. L.R. 1/2016). Il motivo è fondato sull'art. 360, c.p.c., e su richiamo alle Sezioni Unite e alla disciplina del codice della giustizia contabile.

La decisione

I giudici hanno rigettato i ricorsi e confermato la competenza della giurisdizione contabile. La Corte ha ritenuto che, valutati complessivamente statuto, disciplina regionale e il quadro normativo (in particolare il vincolo statutario di trasferimento azioni ai soli enti pubblici dell'AATO e le riserve assembleari sulle scelte strategiche: programma annuale/triennale, convenzione con AATO, investimenti >€1.000.000), emergano elementi sufficienti a configurare la società come in house per il periodo considerato, giustificando l'interesse pubblico e il requisito del controllo analogo nella sua declinazione funzionale. Pertanto i ricorsi che contestavano la qualificazione in house e la conseguente giurisdizione contabile sono stati respinti; non è stata pronunciata condanna alle spese processuali.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n.1 c.p.c.

  articolo 360, primo comma, n.1 c.p.c.

  Base formale delle censure di legittimità: si lamentava violazione di principi sui criteri di riparto delle giurisdizioni

• d.lgs. 26 agosto 2016 n. 174 (Codice della giustizia contabile)

  d.lgs. 26 agosto 2016 n. 174

  Richiamato come riferimento normativo per il riparto di competenza e per la disciplina interna della giurisdizione contabile; la Corte lo utilizza insieme alla giurisprudenza per ricostruire i requisiti della società in house

• S.U. 25 novembre 2013 n. 26283 (Sezioni Unite)

  Richiamata per la triade dei requisiti della società in house (partecipazione pubblica esclusiva, attività prevalente a favore dei soci, controllo analogo) e per l'esigenza che tali elementi emergano dallo statuto e dal quadro fattuale

• Giurisprudenza CGUE (Teckal C-107/98, Stadt Halle, Parking Brixen C-458/03, Econord C-182/2011)

  Fonti comunitarie che definiscono il criterio del "controllo analogo" (influenza determinante su obiettivi strategici e decisioni importanti) e la possibilità di controllo congiunto per società pluripartecipate

• L.R. Regione Basilicata 1/2016

  Norma regionale posteriore ai fatti che ha disciplinato il controllo analogo in ambito locale; menzionata per spiegare il quadro normativo regionale ma non ritenuta unica fonte necessaria per la verifica della sussistenza del controllo nel periodo oggetto di contestazione

• Art. 23-bis d.l. 25 giugno 2008 n. 112 (richiamato storicamente)

  articolo 23 bis d.l. 25 giugno 2008 n. 112

  Riferimento alla normativa nazionale che ha influenzato la disciplina degli affidamenti diretti e la nozione di in house nei diversi momenti storici; utilizzata per il quadro storico-normativo

Massime di principio

• La qualificazione di una società come "in house" si valuta caso per caso: è richiesta la contemporanea presenza della triade (partecipazione pubblica esclusiva o dedicata, attività prevalentemente a favore dei soci, controllo analogo) ma la prova del controllo può emergere non solo dallo statuto ma anche dal quadro normativo e dai rapporti concreti tra enti e società.
• Il "controllo analogo" non è un controllo gerarchico identico a quello esercitato sugli uffici pubblici: è una forma di controllo funzionale e commisurata al caso concreto che deve incidere sulle linee strategiche e sulle decisioni fondamentali della società.
• Clausole statutarie come il divieto di trasferimento di azioni a privati e la riserva all'assemblea di autorizzare scelte strategiche (programmi, convenzioni, investimenti rilevanti) rappresentano indici significativi, se presenti, della sussistenza del controllo analogo ma non sono di per sé sempre conclusivi; vanno valutati insieme al contesto normativo e gestionale.
• Per società pluripartecipate è necessario verificare se esistono forme di controllo congiunto efficaci (governance con poteri reali, comitati assembleari, diritti di veto o regolamenti modificabili all'unanimità); la semplice ripartizione di quote e le normali regole di maggioranza possono non essere sufficienti.
• La giurisdizione contabile si radica sulla sostanziale rilevanza pubblica dell'attività e sulla relazione funzionale tra chi ha commesso l'illecito e l'ente pubblico; pertanto, quando una società opera come longa manus di enti pubblici e risulta in house, i danni al suo patrimonio possono dar luogo a responsabilità contabile soggetta alla Corte dei conti.
• In valutazioni analoghe è importante considerare: statuto vigente all'epoca dei fatti, regolamenti/leggi regionali o nazionali rilevanti, la convenzione di affidamento del servizio e i fatti concreti relativi agli effettivi poteri di indirizzo e controllo esercitati dagli enti soci.