Circolare INAIL n. 47 del 13 luglio 1987

Poteri degli ispettori di vigilanza INAIL ex art. 13 l. 689/1981 e art. 3 l. 638/1983

La circolare fornisce un inquadramento organico dei poteri degli ispettori di vigilanza INAIL, chiarendo natura giuridica dell’attività, limiti operativi, modalità di esercizio e responsabilità correlate. Il documento si concentra in particolare sui principi ricavabili dall’art. 13 della legge n. 689/1981 e dall’art. 3 della legge n. 638/1983, offrendo indicazioni pratiche per l’attività di controllo.

Natura giuridica dell’attività ispettiva

L’attività ispettiva previdenziale è qualificata come attività di polizia amministrativa. Essa è orientata a prevenire e impedire comportamenti illeciti in materia di assicurazione obbligatoria e previdenza sociale, incidendo sulla sfera giuridica dei soggetti controllati entro i limiti previsti dalla legge.

La circolare precisa che tale attività non coincide con la polizia giudiziaria, pur consentendo agli ispettori facoltà che non spettano agli altri funzionari dell’ente non delegati. Le potestà ispettive comprendono, nei limiti di legge, limitazioni alle libertà individuali come accesso ai locali, esame di documenti e ispezione di cose e luoghi. Rimane comunque necessario che ogni atto sia finalizzato allo scopo istituzionale per cui il potere è attribuito.

Potere di accesso e ispezione

Per l’accertamento delle violazioni di competenza dell’INAIL, gli ispettori possono ispezionare cose e luoghi diversi dalla privata dimora. In concreto, possono accedere a:

• locali aziendali;
• stabilimenti;
• laboratori;
• cantieri;
• negozi;
• esercizi pubblici;
• studi professionali;
• altri luoghi nei quali si svolga attività lavorativa soggetta a assicurazione obbligatoria.

La privata dimora resta esclusa dal potere di accesso. La circolare la definisce come abitazione o locale in cui la persona fisica si trattiene nelle pause di lavoro per esigenze personali o di ristoro. L’accesso è possibile solo con consenso scritto dell’interessato; in mancanza, l’ispettore deve utilizzare strumenti alternativi di acquisizione delle informazioni e porre in essere le iniziative necessarie a tutela degli eventuali crediti dell’Istituto.

Per i professionisti che custodiscano nel domicilio libri contabili e fiscali, la circolare richiama l’applicazione delle norme sulla tenuta e conservazione dei libri e sull’obbligo di fornire notizie e documenti su richiesta degli ispettori.

Finalità dell’ispezione e limiti dell’attività

Il potere di accesso e ispezione è finalizzato esclusivamente all’accertamento delle violazioni in materia previdenziale e all’esame della documentazione rilevante, tra cui libri di matricola e paga, documenti equipollenti e ogni altra documentazione connessa direttamente o indirettamente all’assolvimento degli obblighi contributivi e all’erogazione delle prestazioni.

La circolare osserva che, nel corso dell’esame documentale, possono emergere fatti rilevanti sotto altri profili. Se si tratta di illeciti amministrativi estranei alla competenza dell’ispettore, non sussiste obbligo di rapporto ai sensi dell’art. 17 della legge n. 689/1981, perché tale obbligo è limitato alla materia di competenza dell’organo addetto al controllo. Se invece emergono fatti che integrano ipotesi di reato perseguibile d’ufficio, l’ispettore, in quanto pubblico ufficiale, deve riferirne direttamente all’autorità giudiziaria o all’ispettorato del lavoro e informare il direttore della sede di appartenenza.

Potere di accertamento e verbalizzazione

L’accertamento consiste nell’attività di osservazione, ricerca di notizie e acquisizione di prove per verificare:

• l’esistenza dei presupposti del rapporto assicurativo;
• l’obbligo contributivo;
• la corretta applicazione della tariffa dei premi in relazione alle lavorazioni svolte;
• l’erogazione delle prestazioni;
• la regolarità del procedimento amministrativo di riscossione di premi e contributi, anche sotto il profilo degli adempimenti di datore di lavoro e lavoratore.

Ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge n. 638/1983, l’ispettore può assumere dichiarazioni e notizie da datori di lavoro, lavoratori, rappresentanze sindacali e istituti di patronato. Tale potere costituisce anche valido motivo per esercitare il potere di accesso.

Le dichiarazioni devono essere raccolte in un processo verbale completo, pur se sintetico, e devono risultare anche l’eventuale rifiuto di sottoscrivere e le relative motivazioni. In alternativa, le dichiarazioni possono essere rese con atto scritto separato, in forma libera, sottoscritto dal dichiarante.

La circolare precisa che, quando la dichiarazione è resa direttamente a verbale, il dichiarante deve attestare di averla letta o di averne ricevuto lettura e di confermarne il contenuto. Se la dichiarazione è separata e non interamente autografa, il dichiarante deve comunque dichiarare di averla letta o ricevuta in lettura, di confermarla e di sottoscriverla. Se il dichiarante non è in grado di firmare, è opportuno che siano presenti testimoni, possibilmente due, i quali attestino l’avvenuta lettura e la conferma del contenuto.

È inoltre riconosciuta la possibilità di interrogare persone diverse da quelle espressamente indicate, nei pressi dei presumibili luoghi di lavoro; tuttavia, il rifiuto di rispondere non è sanzionabile, salvo che si tratti del datore di lavoro. Restano salve le conseguenze penali di comportamenti che assumano rilievo di reato, come minacce o ingiurie.

Valore probatorio dei verbali ispettivi

I verbali redatti dagli ispettori di vigilanza hanno particolare valore probatorio. Essi fanno prova fino a querela di falso delle operazioni compiute, degli accertamenti svolti e delle dichiarazioni raccolte dall’ispettore; fanno invece fede fino a prova contraria del contenuto dei documenti e delle dichiarazioni raccolte.

Per questo motivo la circolare raccomanda una redazione estremamente accurata, con indicazione di ogni elemento utile all’accertamento, come stato dei luoghi, comportamenti dei soggetti e atti compiuti dall’ispettore. Nel verbale, o nei relativi allegati che ne fanno parte integrante, devono emergere con chiarezza tutti gli elementi relativi alle irregolarità contestate e agli addebiti ai responsabili, anche in vista di eventuali ricorsi e del riesame da parte degli uffici competenti.

Potere di contestazione

La contestazione, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 689/1981, consiste nella comunicazione della violazione al trasgressore da parte dell’ispettore che ha effettuato l’accertamento. Essa discende dal rapporto organico tra l’ente e il funzionario e si configura come atto con cui l’amministrazione manifesta la propria volontà in relazione alla violazione accertata.

La circolare rinvia, per questo profilo, alle istruzioni già fornite con la precedente circolare n. 71/1985.

Potere di sequestro

La circolare riconosce agli ispettori INAIL anche il potere di sequestro cautelare, richiamando l’art. 13, comma 2, della legge n. 689/1981 e l’art. 35, comma 5, della stessa legge. Il sequestro è ammesso solo per le cose che costituiscono prova dell’illecito amministrativo previdenziale ed è soggetto alle modalità previste dal codice di procedura penale e dal DPR 29 luglio 1982, n. 571.

La circolare pone però forti limiti operativi:

• il sequestro di valori di qualsiasi genere è escluso in modo assoluto, compresi denaro, assegni e altri titoli di credito;
• ove possibile, è preferibile descrivere accuratamente tali valori nel verbale;
• il sequestro deve essere adottato solo nei casi di effettiva necessità;
• la durata deve essere ridotta al minimo.

Viene inoltre consigliato di acquisire copie dei documenti anziché trattenere gli originali, salvo impedimenti. Se è necessario trasferire i documenti in ufficio per estrarne copia, gli adempimenti devono essere eseguiti nel più breve tempo possibile. Per evitare sostituzioni fraudolente, gli originali, prima della fotocopia, dovrebbero essere contrassegnati con timbro recante la dicitura "estratta copia", data e firma del funzionario, riportando nel verbale gli estremi o una sommaria descrizione. La conformità della copia all’originale deve essere avallata anche dal datore di lavoro.

Potere di diffida

Il potere di diffida, previsto dall’art. 9 del DPR 19 marzo 1955, n. 520, può essere esercitato solo in presenza di fatti espressamente accertati. La circolare richiama il chiarimento ministeriale secondo cui la disciplina introdotta dalla legge n. 689/1981 non esclude l’utilizzo della diffida anche per violazioni di mera natura amministrativa, comprese quelle previste dall’art. 35, commi II, III e VII, della stessa legge.

Resta fermo, tuttavia, che il termine assegnato con la diffida deve consentire, in caso di inosservanza, la notifica degli illeciti entro 90 giorni dalla data dell’accertamento, come previsto dall’art. 14 della legge n. 689/1981.

Doveri, responsabilità e profili penali

La circolare riassume i doveri degli ispettori in tre principali obblighi:

• riferire i fatti all’autorità giudiziaria o all’ispettorato del lavoro quando richiesto;
• astenersi da condotte che eccedano i limiti dei poteri conferiti;
• svolgere tutti i compiti del proprio ufficio.

La mancata denuncia di reati conosciuti nell’esercizio delle funzioni può integrare il reato di omissione di denuncia ex art. 361 c.p., punito con multa da L. 60.000 a L. 1.000.000. La circolare precisa che gli ispettori sono tenuti a denunciare soltanto i fatti conosciuti quando sono in servizio e che il reato è doloso; pertanto, i tempi tecnici per la redazione e l’inoltro del rapporto non costituiscono ritardo rilevante.

L’eventuale esercizio di poteri oltre i limiti consentiti può integrare abuso di potere ex art. 323 c.p.; anche tale reato è doloso e richiede lo scopo specifico di recare danno a terzi. La mancata esecuzione degli atti dovuti può invece configurare omissione di atti d’ufficio, ma la circolare precisa che non vi è omissione quando il dipendente si attiene alle istruzioni impartite dall’Istituto sui piani o sulle modalità di svolgimento dell’attività ispettiva.

Può inoltre concorrere responsabilità amministrativa e civile qualora dai fatti penali derivino danni all’Istituto o a terzi. Tuttavia, se il danno a terzi deriva dal legittimo esercizio dell’attività ispettiva, la circolare esclude responsabilità del singolo, potendo semmai residuare responsabilità dell’ente.

Tutela penale degli ispettori

La circolare richiama la tutela offerta dagli artt. 336, 337 e 341 c.p. contro:

• violenza o minaccia per costringere il pubblico ufficiale a compiere un atto contrario ai doveri d’ufficio o a ometterlo;
• violenza o minaccia per opporsi al pubblico ufficiale durante l’atto di ufficio o di servizio, o per impedirne l’inizio;
• offese all’onore e al prestigio del pubblico ufficiale in presenza dello stesso e a causa delle sue funzioni.

Si tratta di una tutela specifica a protezione della persona e dell’attività degli ispettori di vigilanza, fermo restando il quadro generale di protezione penale riconosciuto a tutti i cittadini e, in particolare, a chi esercita pubbliche funzioni.

Chiarimenti finali e diffusione della circolare

La circolare invita a segnalare alla direzione generale eventuali dubbi o incertezze applicative, affinché siano forniti ulteriori chiarimenti. È inoltre disposto che una copia del documento sia consegnata a ciascun ispettore, così da assicurarne la diffusione interna e l’applicazione uniforme.